Sluttbrukerens perspektiv: Operative krav

De store investeringene setter både Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB), Forsvarsstaben (FST) og Luft­forsvaret på prøve. Denne artikkelen beskriver hvordan operative krav og kriterier blir utarbeidet og fulgt gjennom anskaffelses­løpet med noen erfaringer sett fra utviklingsavdelingen. Luftforsvarets rolle i prosjekter er brukerrollen. Sjef Luftforsvaret er brukeransvarlig (BA). Dette innebærer at hun har ansvaret for å beskrive behov og krav for investeringene, ivareta de ansattes medvirkning og implementering og overføring av nytt materiell og eiendom, bygg og anlegg (EBA) til drift i Luftforsvaret.

Grovt kan investeringsløpet deles inn i tidligfase eller definisjonsfasen, og i en gjennomføringsfase. Tidligfasen består av idefase, konseptfase og forprosjekt­fase. Det hele starter med en prosjektidé (PI). Slike ideer kommer ofte fra brukeren, de kan også genereres fra et annet prosjekt, eller de kommer gjennom arbeidet med å utvikle ny struktur i en langtidsplan. I 2020 har Luftforsvaret fremmet 5 prosjektideer som materiellprosjekter, og 32 prosjektideer som EBAprosjekter. Dessverre er det liten mulighet for at alle disse prosjektideene kan komme med i forsvarssektorens investeringsplan fordi de totale investeringsbehovene i sektoren er langt høyere enn det de økonomiske rammene tillater. Luftforsvaret gjennomfører derfor en prioritering av prosjektideene etter et sett kriterier. De største prosjektene medfører så store økonomiske utfordringer at de vanligvis kommer inn på investeringsplanen gjennom langtidsplanene. Mange ganger kommer selve ideen fra Luftforsvaret også her gjennom våre innspill til Forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR).

Investeringsløpets faser

I konseptfasen gjennomføres utredning og valg av konsept for prosjektet, for eksempel om et flysystem skal erstattes av nye fly eller droner. Luftforsvaret har vanligvis en støttende rolle inn i konseptvalgutredningene (KVU), men for anskaffelser til Luftforsvaret vil vanligvis ekspert og brukerkompetansen sitte i Luftforsvaret, slik at vår rolle er særdeles viktig for utredningen. I forprosjektfasen etableres prosjektets rammer, etter en mer detaljert gjennomgang av hvordan anskaffelsen kan gjennomføres. Produktet som utarbeides i denne fasen er et sentralt styringsdokument (SSD). Dette dokumentet er, som navnet tilsier, sentralt for styring og gjennomføring av prosjektet. I tillegg til etablering av prosjektets rammer inneholder dokumentet føringer for prioriteringer mellom resultatmålene for henholdsvis kostnader, tid og ytelse. Hvis for eksempel både kostnader og tid prioriteres før ytelse, innebærer dette at prosjektet i praksis skal gjennomføres som et design to cost prosjekt. Dette er dessverre ofte tilfellet, og medfører at Luftforsvaret må leve for eksempel med færre enheter av en kapasitet som skal erstattes, eller med mindre bygg enn det vi strengt tatt har behov for. Vi opplever ofte at slutt­brukerne har vanskelig for å forstå og akseptere dette, men i praksis er det slik at hvis et prosjekt skal gjennomføres for høyere kostnader enn styrings­rammen så må et annet prosjekt gjennomføres for lavere kostnad, utsettes eller termineres. Dette kommer av at det fra Stortinget ikke settes av mer penger enn summen av alle styringsrammene til gjennomføringen.

I gjennomføringsfasen utarbeides grunnlag for en anbudskonkurranse, eller i noen tilfeller en direkte­anskaffelse hvis konkurranse ikke er mulig eller at sikkerhetspolitiske forhold gjør at konkurranse ikke er aktuelt. Gjennomføring av prosjekter i forsvarssektoren er komplekst siden sektoren har fordelt ansvar for investeringer mellom FMA, FB, FST og forsvars­grenene. Samtidig er forsvarsgrenene store med mange aktører både sentralt som i LST, og lokalt som ute på luftvingene og skolesenteret. For å unngå uklarhet om hvem som representerer og uttaler seg på vegne av Forsvaret, utpekes for det enkelte prosjekt en totalprosjektkoordinator (TPK) på vegne av sjef Luftforsvaret. TPK skal lede og koordinere all faglig støtte fra hele Forsvaret inn til FMA og FB, som har fått oppdrag om å lede gjennomføringen fra PE. TPK rollen innebærer et stort delegert ansvar som kontaktpunkt mellom PE, oftest FST, FMA, FB og brukere både i egen og andre forsvarsgrener. For store prosjekter vil TPK ha kontakt med en rekke aktører. TPK har også delegert ansvaret for planlegging av og innfasing av materiell og bygg inn i Forsvarets organisasjon. Dette innebærer en rekke arbeidspakker som må synkroniseres, koordineres og iverksettes.

DOTMLPFI

I Forsvaret er vi jo tilsynelatende glade i akronymer, og for implementering av prosjekter har vi kommet opp med et rimelig langt ett for denne prosessen; DOTMLPFI.
D – står for doktrine, og dreier seg om hvordan nye kapasiteter skal brukes. For nye systemer som kampfly og maritime patruljefly, så har dette blant annet medført behov for å utvikle operasjonskonsepter. Selv om ansvaret er delegert til Luftforsvaret, trekkes mange andre deler av Forsvaret inn i slikt arbeidet, og ofte også Forsvarets forsknings­institutt (FFI).

O, T, L og P – står henholdsvis for organisasjon, trening, ledelse og personell. Dette er den største og viktigste utfordringen for Luftforsvaret, og dreier seg om å planlegge oppbygging av en driftsorganisasjon, som vil være i stand til å bruke nytt materiell i henhold til definert ambisjonsnivå, og iht. operasjonskonseptet. Videre handler dette om å bygge opp en evne til nødvendig utdanning av personell som skal bruke materiellet, og et bærekraftig styrkeproduksjonssystem, som sikrer at Forsvaret opprett­holder evnen til å utnytte kapasiteten. Dette er ofte mye mer krevende enn å anskaffe materiell som nye flysystemer, eller å bygge nye bygg.

Luftforsvaret står nå midt oppe i denne prosessen både for nye kampfly, maritime patruljefly, maritimt helikopter, nytt redningshelikopter, oppbygging av en luftving for deltagelse i spesialoperasjoner og for fornyelse av luftradarkjeden samtidig. Dette er svært krevende på mange måter, og ofte er det den samme kompetansen som er etterspurt i oppbyggingen av organisasjonen for flere av systemene. Dette krever derfor mye innen planlegging og kompetanse­styring.

I – står for interoperabilitet, og handler om evnen til å operere våre systemer sammen med andre forsvarsgrener her i Norge og allierte, enten ute i internasjonale operasjoner, eller når allierte kommer til Norge på øvelser, eller om det skulle bli nødvendig med alliert støtte under en konflikt. Siden forsvaret av Norge er basert på vårt NATOmedlemskap og bilaterale avtaler med nære allierte, er dette et viktig aspekt ved alle investeringer. Det påvirker derfor valg av systemer og at det planlegges for alliert tilstedeværelse på basene våre.

M og F har jeg spart til slutt, ettersom det står for selve anskaffelsen av henholdsvis materiell og fasiliteter. For meg som sjef for gjennomføringsseksjonen er noe av det viktigste jeg kan bidra med å koordinere disse to investeringskategoriene. Frem til nå har disse blitt håndtert med separate budsjetter og anskaffelsesløp. Dette har ført til at materiell ofte har blitt innfaset før nødvendig bygg står klare. Det har også ofte vært et problem at det er satt av for lite EBAmidler til prosjekter som er knyttet til materiellprosjekter, uten at man i materiellprosjektet har kunnet omfordele midler til å dekke det reelle behovet. Det er med andre ord et stort potensial for i større grad å se anskaffelser av materiell og fasiliteter i sammenheng. For ofte har fokuset på nødvendige fasiliteter, herunder EBA, IKT, logistikk (LOG) og helse, miljø og sikkerhet (HMS) ikke vært godt nok i den avgjørende fasen med definering og etablering av rammene for prosjektene. Resultatet blir da ofte at det ikke er satt av nok midler til å etablere tilfredsstillende fasiliteter, eller at den er for dårlig koordinert med anskaffelsen av nytt materiell. Dette er en erkjent utfordring i forsvarsektoren, helt opp i Forsvarsdepartementet. Fra og med 2020 er derfor perspektiv­planene for henholdsvis materiell og EBA slått sammen til en investerings­plan. Dette er noe vi i Luft­forsvaret ønsker varmt velkommen. Ellers må vi erkjenne at Luft­­for­svaret selv har mye av ansvaret for koordineringen gjennom vår TPKrolle, og dennes involvering av brukerne ute i Luftforsvarets avdelinger. Det er jo her den fremste og mest oppdaterte kompetansen på drift av systemene finnes.

Brukermedvirkning
Brukermedvirkning er svært viktig, og noe jeg tenker er nøkkelen til å kunne forankre behov og krav, etablere riktige rammer og oppnå en god koordinering av investeringer i materiell og fasiliteter. Den kanskje viktigste forutsetningen for å lykkes er tidlig invol­vering. Her må vi erkjenne at vi ikke alltid har vært like gode, selv om dette har vært et satsningsområde for nåværende sjef for Luftforsvaret helt siden hun tiltrådte i stillingen. Dette har blant annet resultert i at lansering av nye prosjektideer og fremsendelser av forprosjekter nå behandles både i Luftforsvarets arbeidsmiljøutvalg (LF AMU) og i informasjon drøfting og forhandlings­møter (IDF) mellom de tillitsvalgte og ledelsen i Luftforsvaret. I LF AMU stiller både sjef Luftforsvaret og flere av luftving­sjefene sammen med representanter for de tillitsvalgte og hovedverneombudet. Her gjennomgås prosjektene med fokus på aspekter som berører de ansattes helse, arbeidsmiljø og sikkerhet. Slik behandling har påvirket og endret prioriteringer og omfang av prosjekter ved flere anledninger de siste årene.

Et annet tiltak er inkludering av tillitsvalgte, verneombud og hovedtillitsvalgt for de vernepliktige i totalprosjektkoordineringsgruppene (TPG). Dette er noe vi begynte med i 2019, og som nå har blitt formalisert som et krav til gjennomføringen av prosjektene fra FST. TPG er en gruppe personer fra brukermiljøene med delansvar innen sine ekspertiseområder som operasjoner, logistikk, personell, HMS, IKT, økonomi med mer.

Her gjennomgås først planer for gjennomføringen, senere gis det rapporter på selve gjennomføringen. Typisk som en rapportering av status, avvik, risiko og tiltak (SART) innenfor delprosjektene av det som til sammen utgjør totalprosjektet. Deltagerne i TPG får anledning til å uttale seg om gjennomføringen, og påvirke denne uten å ha noe vetorett.
På tross av denne satsingen, og at det i praksis aldri har vært mer brukermedvirkning enn nå, kan det virke som det aldri oppfattes som tilstrekkelig ute blant de ansatte ved luftvingene. Det kan være mange grunner til dette. En årsak vi i Luftforsvarets ledelse erkjenner, er at det for våre ansatte må være enklere å holde seg oppdatert på hva som skjer og hvorfor. Selv om våre ansatte ikke nødvendigvis får det helt som de vil på grunn av økonomiske rammer, vil det sikkert være lettere å akseptere 80% løsninger med mer innsyn i hva som er bakgrunnen.

Fremover

Som tidligere artikler i denne utgaven av LUFTLED har beskrevet, bringer 2020 mye nytt knyttet til anskaffelsesprosessene i forsvarssektoren. Gjennom nytt reglement for investeringer i forsvarssektoren har FD delegert ansvar for prosjekteierrollen til forsvarssjefen (FSJ), med unntak for enkelte store prosjekter. Dette er en rolle FD selv har hatt tidligere. Dette innebærer blant annet det nå er FST som gir oppdrag til FMA og FB om utredninger i tidligfase og gjennomførings­oppdrag med rammer og føringer for selve anskaffelsen. FST har videre gitt ut bestemmelse for investeringer i Forsvaret der det legges opp til at forsvarsgrenene gis rollen som brukeransvarlig i prosjektene. I noen prosjekter som ikke er så store at de må godkjennes i Stortinget, og som i liten grad treffer andre deler av Forsvaret, tildeles Luftforsvaret prosjekteierrollen. Rollen kan innebære oppdrag til FMA og FB om å iverksette prosjekter innenfor styrings­rammen, og godkjenne faseoverganger fra tidligfase til gjennomføring.

Luftforsvaret har positive dog kanskje noe ambivalente forventninger til det nye regimet. Med FSJ som prosjekteier er veien til beslutninger kortere, og Luftforsvaret kan gå i direkte dialog med den som har myndighet til å beslutte. I Luftforsvaret forventes det at dette vil virke mer effektivt, og det legger til rette for raskere og bedre beslutninger. Men med mer ansvar følger også flere oppgaver og behov for gjennomføringskapasitet. På dette området forventer Luftforsvaret utfordringer på kort sikt både for FST og for egen del. FD har ikke overført ressurser sammen med ansvaret de har delegert, og sett med Luftforsvarets øyne var arbeidsmengden knyttet til investerings­prosjekter i overkant stor både for FST og Luftforsvaret selv før overføring av mer ansvar. Luftforsvaret trenger derfor å styrke investeringsmiljøet for å kunne utarbeide oppdrag og lede gjennomføring av blant annet konseptvalgutredninger, og merkantil og juridisk kompetanse knyttet til konkurranse­strategier og anbudsprosesser. Erfaringen så langt er at det nye regimet har klart mest fordeler, og gitt at Luftforsvaret får på plass nødvendig kompetanse vil det nye regimet kunne medføre raskere gjennomføring av investeringsprosessene med bedre ytelser for oss som bruker, uten at dette behøver å koste mer. Hvis prosjektene gjennomføres på færre år vil det spares betydelige summer i gjennomføringskostnader, blant annet til konsulenthonorarer.

De største utfordringene for Luftforsvaret er å få på plass nok og riktig kompetanse til å bemanne spesielt basene på Ørland og Evenes med nye kampfly, maritime patruljefly, luftvern, baseforsvar, logistikk, basedrift og administra­sjon. Så stor omstilling og så mange materiell og EBAprosjekter gjennomført i den samme perioden er ikke bare krevende, det er også et gedigent økonomisk løft. Ofte holder ikke de opprinnelige prosjektrammene. Gitt at Stortinget ikke velger å bevilge mer penger til tiltakene, noe som skal sitte lagt inne, må merkostnader tas fra andre viktige tiltak i sektoren. Selv om det kan virke uforståelig at viktige operative krav og kriterier ikke alltid oppfylles, så må vi i Luftforsvaret ha forståelse til at det må gjøres prioriteringer. En nøkkel både for å prioritere godt og få nytt investerings­regime til å lykkes, er samspillet med de andre involverte aktørene, som FST, FMA, FB og FFI internt, og også industrien og sivile leverandører av utdanning og logistikk eksternt. Akkurat nå etter at nye retningslinjer og bestemmelser har tredd i kraft, er det naturlig nok noe usikkerhet knyttet til nye roller, ansvar og ikke minst myndighet, men i stort oppleves samarbeidet som godt. Vi i Luftforsvaret opplever i stor grad at hele sektoren er med å dra lasset med å utvikle fremtidens luftforsvar og forsvar. Dette gjelder også industri og sivile leverandører, blant annet knyttet til behov for større kapa­sitet innenfor vedlikehold og utdanning.