KLARER VI Å TENKE HELHET?

Det hjelper ikke å anskaffe dyre våpen­systemer dersom vi ikke har en organisasjon med høyt kvalifisert personell på alle områder og på alle nivåer som er i stand til å understøtte og utnytte systemene optimalt. Det må både være vilje, evne og ikke minst forståelse på overordnede nivåer for at det må bevilges og stilles til rådighet de ressurser som er nødvendig for å utnytte de dyre investeringene fullt ut.

Det kan synes som om det er stort fokus på å anskaffe selve våpensystemet, og mindre på effektiv utnyttelse (bemanning og logistikk), samt på stridsevne og operativ evne. En investering i et nytt våpensystem gir i seg selv ingen operativ evne. Det er kun når dette systemet settes inn i en helhet med alt som kreves at full operativ evne kan oppnås.

Ordene helhet og helhetlig er kjente uttrykk, men hva betyr de egentlig? Helhet og helhetlig er samling av alle sammenhørende faktorer/deler til et hele, også kalt totalitet.
Det er det vi skal strebe etter når nye våpen­systemer skal anskaffes. Totaliteten er absolutt ikke enkel. Det er også et spørsmål om hvem som definerer helheten og ikke minst helhet i forhold til hva. Skal det legges en samfunnsmessig mal til grunn? Skal helheten ivaretas av den enkelte forsvarsgren? Av Forsvaret ved forsvarssjefen eller nasjonalt av Stortinget? Forsvars­sjefen fremmer sitt fagmilitære råd og søker en helhet gjennom dette rådet. Departementet legger på samfunnets behov og Regjeringen fremlegger en langtidsplan (LTP) som ideelt sett bør ivareta helheten innenfor gitte økonomiske rammer.
Skal man ha en helhetlig tilnærming i anskaffelses­prosessen er det en rekke faktorer som må vurderes. Vi skal her belyse noen, men det er ikke på noen måte uttømmende.
Sikkerhetspolitiske føringer

Anskaffelser av materiell til Forsvaret vil alltid ha en sikkerhetspolitisk dimensjon. Sikkerhetspolitikken ­danner grunnlaget for hvordan Norge skal sikre sine interesser, bevare sin suverenitet og sørge for at myndighetsutøvelsen skjer i henhold til de nasjonale lover og regler. Forsvaret er i så måte et viktig, kanskje det viktigste, sikkerhetspolitiske instrumentet. Norsk sikkerhetpolitikk utformes i flere miljøer, men for materiellanskaffelsenes del er det de sikkerhetspolitiske avsnittene som Forsvarsdepartementet (FD) skriver inn i de gjeldende LTPene og de årlige budsjett­­
proposi­sjonene som er førende.

Sikkerhetspolitikken generelt påvirkes av de globale endringene som skjer i interaksjonen mellom stater og ikkestatlige aktører. For eksempel var den kalde krigen preget av en bipolar verden med NATO og Warzavapakten som to motpoler, og med trusselen om atomkrig som et damoklessverd hengende over menneskeheten. For Norge betydde dette som flankenasjon i NATO, at vårt forsvarskonsept ble preget av antiinvasjon og holdetid for å få inn allierte forsterkninger. Forsvarskonseptet ble derfor i sin natur relativt statisk, og vi anskaffet kapasiteter som først og fremt kunne produsere holdetid.

Etter den kalde krigens slutt i 1989 ble verden unipolar med USA som den eneste globale supermakt. Vi gikk fra invasjonsforsvaret til innsatsforsvaret, og våre militære kapasiteteter ble «expeditionary» og skulle kunne brukes i internasjonale operasjoner. Dette skapte dilemmaer i forhold til om materiellet vi anskaffet skulle kunne benyttes både ute og hjemme. Norge skulle tross alt gjennom hele denne historiske fasen beholde en ambisjon om et terskelforsvar og en selvstendig evne til suverenitetshevdelse og
myndig­hets­­utøvelse i våre nærområder.

Etter Russlands annektering av Krim og den påfølgende borgerkrigen i Ukraina har fokuset igjen dreid mer mot kollektivt forsvar, og både invasjons­forsvaret og totalforsvaret er i ferd med å gjenoppstå. Imidlertid er mange av rammefaktorene endret siden den kalde krigen, hvilket betyr at invasjonsforsvaret anno 2020 må tilpasses den nye virkeligheten. Et viktig spørsmål vedrørende materiellanskaffelser er igjen hvilket operativt konsept som skal ligge til grunn. Velger vi dyre strategiske kapasiteter som passer inn i amerikanske krigføringskonseper med vekt på AntiAccess/Area Denial operasjoner, eller velger vi i den andre enden av skalaen, et norsk «ryggsekkforsvar» med vekt på store mobiliserbare hæravdelinger og evne til geriljakrigføring? Eller blir det, som det ofte blir, noe midt i mellom? Uansett vil sikkerhetspolitiske føringer kunne påvirke disse veivalgene, enten åpent og direkte eller mer skjult i kulissene.

Operative krav

Det må være en forutsetning at nye våpensystemer faktisk fullt ut løser de oppdrag de er anskaffet for å løse. De operative kravene må bygge på realistiske operasjonskonsepter som igjen må kunne støttes av operative analyser, og de må føre til reell operativ evne. Operativ evne innebærer at Forsvarets avdelinger er stridsklare og kan løse oppdrag når situasjonen tilsier det. Operativ evne avhenger både av materiell med den nødvendige kapasitet og personell med den nødvendige kompetanse. Videre må det være en realisme i kravene, så vel operativt som teknologisk.

Her er NH90 en historie for seg. Visjonen var å anskaffe et enhetshelikopter gjennom et nordisk samarbeid. Da dette ikke lykkes levde fortsatt visjonen om enhetshelikoptret, men nå som en ren nasjonal anskaffelse. Helikoptret skulle dekke rollene som kystvakt, fregatt, og redningshelikopter samt en mulig erstatning for Bell 412. Visjonen er knust, og kanskje man ender opp med NH90 kun som et fregatthelikopter uten den ønskede operative evnen.

Hvorfor ble det slik? Leverandøren har helt klart et ansvar. Kanskje kravene var unødvendig detaljerte? Det er ikke gitt at detaljerte og særnorske krav gir et bedre helikopter. Kravene gir også begrenset mulighet for å ansvarliggjøre leverandøren i tilstrekkelig grad nettopp fordi FLO/FMA har gått veldig detaljert til verks. Når vi ser konsekvensene er det ikke lagt tilstrekkelig vekt på logistikk og bemanning helheten manglet.

Behov for støttesystemer

Med utgangspunkt i forrige langtidsplan, St. Prp. 151 S (20152016), ønsket regjeringen å «..styrke beskyttelsen av Luftforsvarets baser, mottaksområder for alliert støtte og annen viktig infrastruktur». Begrunnelsen var tydelig: «Det er helt avgjørende for utnyttelsen av F35 og andre flysystemer at basene flyene opererer fra er beskyttet». Dette medfører behov for både aktivt og passivt forsvar i form av luftvern, baseforsvar, fortifisering og evne til rask rullebanereparasjon, samt muligheten for å kunne operere i kortere eller lengre tidsrom fra sprednings­baser. Dette avsnittet beskriver en helhet i investeringen som er helt nødvendig for å få full effekt av F35. Dessverre blir denne operative ambisjonen forlatt i den nye langtidsplanen (prop 62 S) «Vilje til beredskap – evne til forsvar» og helheten i F35 anskaffelsen ble borte.

For å få full effekt av F35 investeringen burde det også være en mer tydelig uttrykt ambisjon med en tankflyløsning. Nå er Norge riktignok en del av et flernasjonalt europeisk prosjekt på tankfly, men med en svært begrenset ambisjon med kun 100 timer i året.
Kampflyene er ikke en kapasitet til Luftforsvaret, men til hele Forsvaret. Det må derfor investeres i kommunikasjonssystemer slik at våpensystemet F35 kan samarbeide med andre systemer ikke bare innen egen forsvarsgren, men like viktig med de andre forsvarsgrenene og internasjonalt – systemene må være interoperable.

Organisasjon, personell og kompetanse

Vi må ha en robust organisasjon i alle ledd som er i stand til å operere våpensystemene over tid. Dette gjelder både operativt, administrativt og teknisk. Vi må ha tilstrekkelige personellrammer, og sikre at personell har den kompetanse som systemene krever for å få maksimalt ut av investeringene. Utdanning og kompetanse må gis til rett tid. Det er nok av eksempler hvor helheten ikke er ivaretatt. Riksrevisjonens F35 rapport beskriver mangel på personell, både på flyger og teknikersiden, som kritisk. For å få effekt av de store investeringene som er gjort på F35 og også P8 må det til en kraftig bemanningsøkning for å kunne levere den operative evnen som beskrives i langtidsplanen. Videre bør det stilles spørsmål ved hvor klokt det var å legge ned den flytekniske grunnut­dannelsen på Kjevik og legge ned/flytte det tekniske skolesenteret samtidig som Luftforsvaret skal implemen­tere helt nye og svært kostbare kapasiteter. Bekymringsfullt er det også at Luftforsvaret velger å avvike fra anbefalingen til kampflyprosjektet og utdanne færre nye piloter til F35 pga de store utdanningskostnadene. Videre kan også fregattkjøpet nevnes hvor det i en lang periode kun var ressurser til å seile/operere to av fem fartøyer.

Logistikk og vedlikehold

Nasjonal kontroll versus internasjonalt samarbeid er et viktig moment. Er det akseptabelt at vi sender F35 til Italia for 3.4. linjes vedlikehold? Koronakrisen har vist hvor sårbare internasjonale forsyningslinjer er når en krise blir global og de fleste land fokuserer på sine egne behov. Av samme grunn kan man spørre seg om det alltid er lurt å benytte Foreign Military Sales (FMS) ved kjøp fra USA? Faren er stor for at man kan miste nasjonal kontroll. Ut fra et samfunnsperspektiv bør kanskje norsk industri prioriteres der de har kompe­tanse og er leveringsdyktige?

Hva begrenser en helhetlig tilnærming?

Som nevnt i avsnittet over utformes norsk sikkerhets­politikk i mange ulike miljøer (FD, DUD, ulike forskningsinstitusjoner, medier, osv), og de offisielle føringer må leses og tolkes ut fra budsjettdokumenter og proposisjoner. Norge mangler en overordnet nasjonal sikkerhetspolitisk doktrine, og derved også en militær doktrine med et klart operativt konsept for anvendelse av våre militære kapasiteter. Hadde dette vært på plass ville materiellanskaffelser vært hengt opp i denne.

Under den kalde krigen var det militærstrategiske problem relativt enkelt fordi man da tolket alt inn i den overordnede konflikten mellom øst og vest. Den store kampflyanalysen som ledet frem til anskaffelsen av 72 F16 i 1980 var således tuftet på invasjons­forsvarskonseptet. Det var en helhetlig analyse som ikke bare beskrev selve våpensystemet, men beskrev hele det luftoperative konseptet med baseforsvar, luftvern, kommando og kontroll. Det at man hadde et invasjonsforsvarskonsept som grunnmur gjorde det betydelig enklere å komme frem til de ulike bygge­klossene (systemene) for å bygge helheten.

I dag er de militærstrategiske problemene mer komplekse fordi verden har blitt multipolar og USA utfordres av både Kina og Russland. Selv om NATO er bevart, skaper dette større dynamikk i de sikkerhets­politiske veivalgene og hvordan Forsvaret bør utformes for å sikre norsk suverenitet og myndighetsutøvelse. Det blir derfor enda viktigere å kunne følge en rød tråd fra de sikkerhetspolitiske føringene til et operativt konsept for Forsvaret og anskaffelse av militære kapasiteter.

Det er videre en utfordring at de operative kravene ofte formes og utarbeides av «operatøren» i sterke fagmiljøer i stedet for en mer overordnet prosess som hviler på konsepter og doktriner. Med tidligere erfaringer videreføres gjerne gamle prosedyrer og regler. Det igjen kan hindre nytenkning og implementering av helt ny teknologi. Et eksempel her er innføringen av ny C130, fra C130 H til C130 J. Det var innledningsvis liten entusiasme i miljøet med blant annet et endret crewkonsept da navigatørfunksjonen forsvant.

Distriktspolitikk og politiske «hestehandler» kan også virke negativt på helhetstenkningen. Vi ser ofte at Forsvaret brukes som et distriktspolitisk verktøy. Dette er svært uheldig og fremmer ikke helheten i forsvars­sektoren. Derimot kan det med politikerens øyne ses som en samfunnsmessig helhet. En utfordring kan også være at politikerne mangler den «røde tråden» når de vedtar de ulike prosjektene og at den historiske kunnskap og hukommelse kan være begrenset.

Rivalisering mellom forsvarsgrenene kan også hindre helheten. Nå som Luftforsvaret har fått nye kampfly og nye overvåkningsfly er det ofte en oppfatning i de andre forsvarsgrenene at nå er det «vår» tur. En slik tilnærming er lite konstruktiv. Det er verken Luftforsvaret eller Hæren som får, det er Forsvaret og og Norge som får tilført nytt materiell for å bedre landets sikkerhet. Det er også slik at en ny kapasitet i en forsvarsgren kan erstatte et eldre system i en annen forsvarsgren. Et eksempel her var planen om å utfase kystkorvettene når F35 ble fullt operativ nettopp for å unngå overlappende kapasiteter. Hadde Norge skaffet kamphelikopter ville også behovet for tunge stridsvogner blitt sterkt redusert.

De finansielle rammer som stilles til disposisjon for Forsvaret vil alltid være en begrensende faktor for helheten. Det er en kjensgjerning. Men vi mener det er viktig å ta steget helt ut. Når et nytt kostbart system anskaffes må totaliteten prioriteres slik at systemet kan utnyttes 100% og gi den ønskede operative evne. Anskaffelsen av F35 stopper ikke ved selve flykjøpet. Her må intensjonene i St prop 151 S følges opp. Hvis dette ikke gjøres er det å stoppe halvveis i prosessen. Kanskje det da hadde vært mer riktig å anskaffe et rimeligere system hvor nettopp helheten kunne vært ivaretatt?

Konklusjon

Vi har forsøkt å beskrive noen av utfordringene ved helhetsperspektivet i materielannskaffelser – alt skal henge sammen med alt. Vi er de første til å innrømme at dette ikke er noen enkel prosess, men det må alltid være viktig og riktig å utnytte de kapasiteter vi anskaffer fullt ut. Et kampflyvåpen uten tilstrekkelig antall teknikere og piloter, et artilleri uten en invisnings/­lokaliseringsradar og fartøy uten personell, gir innlysende nok ingen mening. Det må være vilje til å finansiere investeringen fullt ut for å sikre en maksimal operativ evne. Har man først sagt A så må man også si B.

Som general Patton uttalte:
“Wars may be fought with weapons,
but they are won by men.
It is the spirit of the men who follow
and of the men who lead that gains the victory”
Et våpensystem i seg selv gir ingen operativ evne og vinner ingen kriger!