Kriser skaper muligheter og gir rom for refleksjon og læring

12. mars 2020 kom Statsministeren med en dramatisk beskjed til det norske folk. Samfunnet stenger ned med umiddelbar virkning. Alle barnehager og skoler stengte, landets grenser stengte og de mest inngripende tiltak siden annen verdenskrig ble satt i kraft. I dagene som fulgte ble det iverksatt ytterligere tiltak og for alle praktiske formål stengte Norge ned. Krisen har truffet oss alle. Regjeringen, flankert av helsemyndighetene og andre fagspesialister har loset oss gjennom krisen så langt. Beslutninger er blitt fattet i et raskt tempo, under høy grad av usikkerhet, og med en god transparens i beslutningsgrunnlaget. Målet om å redusere smitten til et minimum har vært klart hele tiden. Regjeringens evne til å utøve smidig og fleksibel styring gjennom fortløpende endring og tilpasning av tiltak har antageligvis bidratt til å gi oss de helsemessige effektene vi nå ser. Et tydelig mål, med en fleksibel styring, og god nok styringsinformasjon, kombinert med faglige råd og god risikoforståelse tror jeg vil fremstå som suksesskriterier for fremtidig nasjonal kriseledelse.

Når vi kommer ut på andre siden vil vi for alvor se effektene av krisen og samtidig er det tid for å reflektere og lære. Koronakrisen har vært et digitali­serings, styrings og koordineringseksperiment som har vært en stor prøvelse på oss som samfunn, men som gir oss uante muligheter. Nå gjelder det å bruke de mulighetene som krisen har skapt.

En ny etat i forsvarssektoren – Leveranser til Forsvaret

20. april 2015 besluttet Regjeringen å etablere Forsvarsmateriell som en selvstendig etat i forsvars­sektoren direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Hensikten med etableringen var å oppnå en mer effektiv investeringsprosess med bedre kontinuitet, kortere gjennomføringstid i prosjektene og mer effektive styringslinjer. Beslutningen ble kommunisert gjennom daværende statssekretær på konferansen INFOERFA under åpningsforedraget og kom som en overraskelse på mange. Samtidig hadde utredninger tilbake til før 2000tallet pekt på gjentagende utfordringer innenfor materiellområdet. Når så regjeringsbeslutningen var fattet, med en beskrivelse av både gjennomføringstid, og omfang var det kun tiden og veien frem til å etablere en egen etat. Det var skapt en «burning plattform». Forsvarsmateriell fikk gjennom regjeringsbeslutningen ansvaret for både å planlegge, anskaffe, forvalte og avhende materiellet som disponeres i Forsvaret.

Med denne beslutningen ble over en fjerdedel av Forsvarsbudsjettet overført ved etatsetableringen 1. januar 2016. Forsvarsmateriells misjon, «Vi utruster Forsvaret» og visjonen «relevant og tidsriktig» taler om en høy grad av ærbødighet for oppdraget med å anskaffe og forvalte materiell for Forsvaret. Det er ingen tvil om hvem som har behovet for materiell, og fokuset Forsvarsmateriell har på leveranser til Forsvaret, kommer også tydelig frem i målbildet i leveranseperspektivet– «Planlegger og fremskaffer kostnadseffektivt materiell» og «Utfører effektiv eierskaps og materiellforvaltning». Organiseringen som en selvstendig etat legger til rette for materiellfaglige råd med direkte styringslinje, og en økt grad av fagspesialisering.

Langsiktighet i konsekvenser av beslutninger med fleksibel og ­tilpasset styring

Investeringer i forsvarsmateriell er svært langsiktig i sin natur, og beslutninger som fattes er krevende, har lang varighet og gir konsekvenser i et 2550 års perspektiv. Beslutninger om investeringer i nytt materiell tas under usikre forutsetninger med gode faglige råd og med god risikoforståelse. Porteføljen av Forsvarsinvesteringer består nå av i overkant av 200 materiellinvesteringsprosjekter, hvorav 40 har blitt planlagt i 2019 kan vi se fra årsrapporten til Forsvarsmateriell. Porteføljen er enorm og det er stor bredde i prosjektene, både i økonomisk verdi, omfang og leveranser. Beslutningene har også en svært langsiktig økonomisk konsekvens ved at materiellet har kontinuerlige drifts, vedlikeholds og fornyingsbehov. Det er derfor avgjørende at det er god transparens i beslutninger, og at beslutningsforutsetningene er tydelige og godt beskrevet. Dette bidrar til å kunne justere i planforutsetninger underveis i gjennomføringen, og når materiellet settes i drift.
Bruken av materiellet vil endre seg gjennom levetiden, og teknologiske skift vil tas gjennom kontinuerlige oppgraderinger og oppdateringer. For eksempel har F16 som et våpensystem vært gjennom kontinuerlige oppdateringer fra de ble anskaffet på 80tallet.

Oppgraderingene gjør at Forsvaret til enhver tid har den nyeste teknologien tilgjengelig. Takten på oppgraderinger og oppdateringer ser ut til å øke, og vil antagelig også legge beslag på ytterligere kapasitet, og kreve flere kontinuerligere prosjekter de kommende årene. Den store bredden i investeringer gjør at ulike deler av porteføljen har ulike krav til styring, og at prosjektene gjennomføres med tilpassede metoder og ulike beslutningsløp.

Periodiserte regnskaper gir grunnlag for strategisk styring

Det ble i 2019 overlevert materiell til en verdi av 12,6 milliarder kroner til Forsvaret. I perioden 20162019 har det blitt anskaffet og overlevert nytt materiell til Forsvaret for over 32 milliarder kroner. Dette er formidable størrelser og til sammenligning er de bokførte verdiene av Forsvarets eiendeler i 2019 på 61,5 milliarder kroner. De årlige avskrivningene utgjør rett i underkant av 5 milliarder kroner. Det periodiserte virksomhetsregnskapet til både Forsvaret og Forsvarsmateriell gir på en god måte uttrykk for hvordan utviklingen av

Forsvarets materiell har vært de siste årene. Beslutningen om å gå over til periodiserte virksomhetsregnskap var også en beslutning fattet under usikkerhet, med en høy grad av langsiktighet. Regnskapene viser oss nå en moderniseringstakt av materiellparken som mangler sidestykke. Introduk­sjonen av periodiserte regnskaper gir mulighet til en annen styring av materiellporteføljen, og oppdelingen mellom to etater gir en god transparens i utviklingen av verdiene. Bruken av regnskapet til langsiktig styring vil antageligvis øke de kommende årene, og vil kunne gi betydelig styringsinformasjon.

Mine erfaringer med andre bransjer og sektorer og refleksjoner
Etter å ha bygget mer erfaring fra ulike bransjer, sektorer, virksomheter og selskaper er det fint for meg å forsøke å kunne trekke noen paralleller og samtidig reflektere litt over særegenhetene i forsvarssektoren.

• Gjennom koronakrisen er det mange som har fått testet sin evne til å styre under usikre omgivelser. Forsvarets evne til å styre i usikre omgivelser, og fortsatt ha fokus på målet, er egenskaper som er høyt verdsatt. Fleksibel styring er for en rekke virksomheter mangelvare og etter krisen vil antagelig behovet for både beredskapsledelse, sikkerhet og styring i usikre omgivelser bli høyere. Den unike evnen til å sette et mål, være fleksibel i virkemiddelbruken og aktivt styre gjennom risikohåndtering vil bli ettertraktet. Flere etater og virksomheter bruker nå metoder og erfaringer fra utviklingen av ITløsninger gjennom smidig prosjektgjennomføring i andre deler av virksomheten. Dette fordi styringen krever kontinuerlig endring og tilpasning, omgivelsene skifter raskere og metoden sikrer en høyere grad av måloppnåelse. Forsvarssektoren har brukt smidig styring gjennom årtier, ved fokuset på målstyring, og at virkemiddelbruken, og hvordan oppdraget løses, ligger delegert til riktig nivå. Forsvarets investeringer gjennom de 200 prosjektene krever ulik, spesialisert og fleksibel styring. Etableringen av Forsvarsmateriell har gitt forsvarssektoren en tydeligere rådgivende og spesialisert fagetat for materiell.

• Så litt om digitalisering. Koronakrisen har med all tydelighet synliggjort hvilke bransjer som har hatt et godt digitalt grunnlag, og hvem som nå må gjennom en kraftig hestekur. De bransjene som allerede har tatt teknologiske løft, har erfart nye arbeidsmåter, og vil aldri gå tilbake. For eksempel har både NAV, Skatt, UDI, Lånekassen og flere for en stund siden, laget gode digitale arbeidsflater for alle ansatte. Andre sektorer, for eksempel helsesektoren ligger antageligvis tiår bak, og det er store utfordringer selv med enkle arbeidsverktøy som epost og bærbare PCer til ansatte.

Den store fordelen med digitaliseringsprosjekter er at teknologien er relativt tilgjengelig som kommersiell hyllevare, er rimelig og velprøvd, og gir rask effekt ved riktig implementering og bruk. Mange av verktøyene er skalerbare og kan rulles ut i det tempoet virksomheten ønsker. Hvorfor bringer jeg så dette inn i denne artikkelen? Jo – fordi mange av forsvarssektorens investeringsprosjekter inneholder teknologiske løsninger som er kommersielt tilgjengelige som hyllevare. Investeringer av denne kategorien må, og bør gjennomføres med høyere grad av fleksibilitet, med en hyppigere frekvens og på en ny måte for å raskere kunne ta i bruk teknologien og bidra til økt forsvars­evne. Forsvarssektoren har lansert IKTstrategien som også peker tydelig i denne retningen. De tunge våpenplattformene blir heldigitaliserte og fornyings­takten er ikke lenger hvert 15. år, men snarere hvert annet eller tredje år. Antageligvis blir derfor behovet for digitaliseringsinvesteringer forsterket de kommende årene.

• Det bringer meg over til styring, økonomi og organisering. Statlig og kommunal sektor er preget av høy grad av selvstendighet, og sterk budsjettstyring gjennom årlige budsjetter. Mange sektorer har fått organisasjonsformer med tydelige bestiller/utfører modeller. For eksempel har transport og jernbane­sektoren utviklet egne foretak med spesialiserte formål som å vedlikeholde vei eller jernbane, eller som styringsinstanser. Andre etater har fått modeller som krever utstrakt samhandling mellom ulike forvaltningsnivå og svært høy grad av koordinering. Avstanden mellom sluttbruker og virksomhet er ofte lang, og organisasjonsformen er krevende å forstå. Styringen foregår dels gjennom tverrsektoriell koordinering, avtalestrukturer og overordnet styring fra eier eller politisk nivå. For å eksemplifisere behovet for tverrkoordinering ønsker jeg å trekke frem en av Regjeringens syv livshendelser som skal digitaliseres gjennom den statlige digitaliseringsstrategien; Livshendelsen «å få barn». Her er sluttbrukeren foreldre og i denne prosessen er det et utall statlige og kommunale aktører involvert, som helsestasjon, sykehus, Nav, arbeidsgiver, skatteetaten, barnehage, for å nevne noen. Det medfører at forbedringsaktiviteter i prosessen må koordineres mellom fra 5 til 30 ulike aktører med ulike mål.

Forsvarssektoren har gjennom etableringen av Forsvarsmateriell fått en relativt enkel modell sammenlignet med transport eller helse. Modellen med spesialiserte etater for ulike innsatsfaktorer, med tverrgående leveransekjeder til Forsvaret styrt av samme eierdepartement gir mye makt og myndighet til Forsvarsdepartementet. Samtidig gir modellen begrensede koordineringsutfordringer utenfor forsvarssektoren, selv om den utløser økte interne koordineringsbehov. Styringsformen til Forsvars­materiell som selvstendig etat gir økt grad av selv­stendig styring, og mer formell strategisk styring gjennom eierdialogen. Introduksjonen av et periodisert virksomhetsregnskap med overføring av verdier til Forsvaret bidrar til å synliggjøre leveranser mellom etatene i verdikjeden. Beskrivelsen av leveransene gjennom tertial og årsrapporter og forventningene til neste års aktiviteter beskrevet i tildelingsbrevet ville aldri vært mulig om etaten ikke var opprettet. Periodiserte regnskaper gir mulighet til å se utviklingen i varige verdier og spesielt i overgangsfasene fra investering til driftssetting og fra driftssetting til avhending. Forsvaret mistet noe av kontrollen med materiellinvesteringer, men samtidig bidrar modellen til økt transparens, og mer strategisk fokus på et viktig område. Forsvarssektoren har gode langtidsplaner med høy grad av forutsigbarhet i investeringene, med mulighet for å porteføljestyre mellom prosjekter og mellom år. Alt dette i sum gir en god basis for strategisk gjennomgående styring av materiellområdet, og har antagelig bidratt til å sette fokus på et område i sterk vekst.

Kriser skaper muligheter, avdekker svakheter og krever beslutninger. De mulighetene som nå er skapt og som ligger foran oss, og er klar til å brukes, er store. Digitaliseringstakten vil øke, og dette vil også påvirke gjennomføringen av investeringer i nytt forsvars­materiell. Styringen gjennom periodiserte regnskaper og selvstendige etater styrt etter økonomiregelverket gir grunnlag for en god strategisk gjennomgående styring og transparens i beslutninger. Og sist, men ikke minst: – De muligheter som er skapt gjennom krisen krever et tydelig og handlingsorientert lederskap som styrer i usikre omgivelser og fortsetter å ta djerve beslutninger basert på gode faglige råd.