Hvorfor lykkes vi ikke bedre med NH90 innfasingen?

Kontrakten var nesten for god til å være sann: Særnorske brukerkrav var ivaretatt, totalprisen overkommelig og leveransene i perioden 20052008 ville ivareta operative brukerbehov. Politisk var både europeisk og nordisk forsvarssamarbeid godt ivaretatt i en tid hvor det var fokus på å etablere et europeisk alternativ til amerikansk dominans innen militær helikopterindustri. Når vi nå, snart 20 år senere ser i sladrespeilet og spør hvorfor ikke våre NH90 er ferdig innfaset, vil jeg prøve å formidle min opplevelse av de viktigste faktorene som har gjort anskaffelse og innfasing til en «evighetsprosess».

Kravprosess mot kontrakt Europafokus

90tallet opererte Forsvaret 3 forskjellige helikoptertyper som ble ansett som relativt vedlikeholdskrevende. Særlig Sea King og Lynx nærmet seg forventet levetid, og tanken om å skifte ut disse med en mer moderne og mindre vedlikeholdskrevende enhetsflåte ble sådd. På sikt ville også Bell 412 kunne erstattes med en versjon av et «enhetshelikopter» som bedre kunne ivareta Hærens behov for løftekapasitet. I fagmiljøet hadde mange etter hvert fått utsjekk på UH60 Blackhawk under grunnutdannelsen i USA, og de fleste regnet med at «Hawkfamilien» ville være det naturlige valget for å oppnå de ønskede synergier og kapabiliteter. Samtidig viste det seg at både Danmark, Sverige og Finland hadde relativt sammenfallende behov for å fornye sine militære helikopterflåter. Det var duket for et nordisk felles materiellprosjekt med potensielle stordriftsfordeler. «Nordic Standard Helicopter Program» (NSHP) ble etablert for å ivareta en forskriftsmessig anskaffelse. Det var mange forskjellige nasjonale særkrav og behov som måtte koordineres og helikopterindustrien ble utfordret med en potensiell storleveranse i potten.

Prosessen involverte såvel forsvars­politikk som industripolitikk, og mot slutten stod man igjen med fire kandidater, men Sikorsky Hawkfamilien var ikke lenger blant dem. For Norge, som skulle operere en del av flåten fra relativt små fartøyer, stod nok dermed valget i praksis mellom NH90 eller å forlate den nordiske prosessen slik Danmark valgte å gjøre.
Det lå åpenbart noe risiko i fortsatt utviklingsbehov for NH90, men nære europeiske allierte hadde allerede bestilt flere hundre eksemplarer, og industriens forhandlere var svært imøtekommende når det ble stilt særkrav. Så mange solide kunder kunne vel ikke ta feil? Endelig kunne man bidra til å høste frukter av et europeisk forsvarsinitiativ med NATOstempel og gode muligheter for utvidet nordisk forsvarssamarbeid. De ferdige kontraktene for både Norge, Finland og Sverige var nesten for gode til å være sanne med relativt snarlige leveranser av moderne multirollehelikopter med nasjonale variantspesifikasjoner og minimalt vedlikeholdsbehov til en god pris.

Anskaffelsesprosessen vår resulterte i at norske myndigheter valgte å ta risiko på modenhet fremfor å gå ut av det nordiske og europeiske samarbeidet og eventuelt anskaffe mer gjennomprøvd amerikansk «hyllevare».

kompleks avtalepartner

Vår kontrakt ble inngått med NATO Helicopter Industries (NHI), et europeisk «Joint Venture»basert selskap konstruert for design, markedsføring, salg og levetidsunderstøttelse av NH90. Selskapet har i hovedsak en koordinerende rolle for fire «Partner Companies» som har ansvar for ulike tekniske bidrag til NH90konstruksjonen. Min erfaring er at NHI er en ganske liten, topptung organisasjon (ca 60 ansatte) med stor gjennomtrekk av medarbeidere som i all hovedsak avgis fra de fire partnerselskapene for et partre år av gangen. De fleste beslutninger knyttet til reklamasjoner må forankres hos en eller flere partnere og medfører ofte tidkrevende prosesser hvor intern «workshare» spiller inn. Kulturen er relativt «sydlandsk» og leveranseplaner synes oftest å ligge nærmere det kunden ønsker seg enn det man realistisk kan forvente. Gang på gang har vi sett glidninger i leveransetids­punkt fra NHI for nær sagt alle typer produkt. Forretningsmodellen bak NH90 ligner på andre europeiske militærflyprosjekter, som for eksempel Eurofighter og Tiger. Dessverre gjelder dette også for leveranse­effektiviteten og brukertilfredshet.

Fragmentert ansvar

Da vår NH90 hovedkontrakt ble signert, var Luftforsvarets forsyningskommando en tung aktør med relativt sterk brukertilknytning. I løpet av anskaffelsesperioden ble først Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) etablert, og fra 2019 opplevde vi at anskaffelsesmyndigheten i FLO ble skilt ut som egen etat og benevnt Forsvarsmateriell (FMA). Det høres kanskje ikke så dramatisk ut, men jeg vil hevde at den ansvarsfragmenteringen vi har sett i forsvarssektoren ikke har bidratt til å strømlinje innfasingsprosessen for NH90.

Nye budsjetteringsprosesser, materiellregnskapskrav sammen med ulike, etatsvise kriterier for måloppnåelse har mildt sagt skapt merarbeid. Det er verdt å nevne at den NH90opera­tøren som har lyktes best med innfasing er New Zealand Air Force. De har organisert seg med én sjef for all NH90 aktivitet under mottoet «Kiwi collaboration», og samlokalisert luftdyktighetsansvar, logistikk og vedlikehold med den operative avdelingen. Det er omtrent stikk motsatt av den vei vi har valgt for organisering av logistikk og fagmyndighet i Norge.

Byråkratiseringen av materielloverføringer internt i forsvarssektoren er blitt omfattende og har påvirket tempoet for innfasing av NH90 negativt. Bilagsproduksjon og prosess vil nok bli mer effektiv etter hvert som nye rutiner får satt seg, men jeg er redd «stove­piping» blir et kjennetegn på mange prosesser både mellom etater og driftsenheter i forsvarssektoren.

Prosjekteierskap i utakt med bruker?

Regjeringer har kommet og gått mens vi har ventet på operative NH90leveranser til Kystvakten og Marinen. Utsettelsene har vært mange og lange. Tilliten til leverandør er i beste fall tynnslitt. FD vurderte å kansellere kontrakten i 2012 basert på manglende leveranser, men snudde etter at Forsvaret i en analyse konkluderte med manglende realistiske alternativer som kunne leveres raskere enn reviderte leveranseplaner fra NHI på det tidspunktet tilsa. Leveranseplanene for NH90 fortsatte imidlertid å skli ut i tid, og forsvars­sjefen slo alarm i 2017 basert på en FFIrapport med signaler om lavere enn forventet fremtidig operativ leveranse med NH90. FFI ble satt på saken igjen med FD som oppdragsgiver. Denne gangen konkluderte FFI i 2018 med at flytimeproduksjonen vil kunne økes til et akseptabelt nivå ved å øke budsjettene for teknisk understøttelse og reservedeler. FFI forutsatte effektivi­seringsgevinster i tillegg, basert på optimalisering av vedlikeholdsprogrammet. FD har, etter det jeg forstår, lagt denne analysen til grunn i Langtidsplanen for Forsvaret 202028.

Det har nå gått to år siden FFIrapporten forelå, og jeg er redd vi fremdeles må vente en stund på gode NH90 nyheter fra brukernivå.

Fornektelse av situasjonen – passiviserende?

Den siste faktoren jeg vil hevde påvirker innfasing negativt er fornektelse. Informasjonen som kommer om status og utsikter for NH90 har ofte vært «for vond til å være sann». Jeg har selv kjent på den følelsen, men oppover i organisasjonen tror jeg fornektelse har bidratt til en passivitet som bidrar til at vi fremdeles har en stor usikkerhet om fremtidig nivå på leveranser av flytimer til Kystvakten og Marinen. NH90 med tilhørende undersystemer har ennå langt igjen til å bli hyllevare, og vil åpenbart være mer vedlikeholdskrevende enn det som ble lagt til grunn for kontraktsignering i 2001.

Lærdommer

Basert på mine erfaringer med NH90anskaffelsen har jeg gjort meg noen tanker om hva jeg ville ha lagt vekt på hvis jeg selv skulle hatt myndighet til å gjøre veivalg i et lignende anskaffelsesprosjekt:

Nasjonale særkrav må være særdeles tungtveiende for å tas med dersom de vil kreve utvikling som innebærer avvik fra en «hyllevarekonfigurasjon». Egen softwareversjon bør unngås nærmest for enhver pris. Utviklingsbehov for komplekse systemer vil øke usikkerheten dramatisk, både for tid, kostnad og sannsynligvis ytelse. Anskaffelseskostnad betyr vesentlig mindre enn andre logistikkfaktorer i et levetids­perspektiv. Velger man et utviklingsprosjekt, blir levetids­kostnader i praksis ren gjetting. C130 J var et vellykket hyllevarekjøp med relativt oversiktlig kostnadsbilde for drift mens vi fremdeles venter på endelig utfall av tid, kost og ytelse for utviklings­prosjektet NH90.

Prosjektorganisasjonen må ha én sjef og være robust nok. Dersom man velger noe annet enn «ferdig godkjent» hyllevare, må en sørge for at ekspertise med luftdyktighetsfullmakter og kravforståelse er tilgjengelig i prosjektet for å slippe prioritetskamper med linje­organisasjonen. F35 ble gjennomført som et slikt program, mens NH90prosjektet i stort har vært tynt oppsatt og avhengig av støtte fra et fagmiljø som ikke nødvendigvis har hatt NH90 øverst på sin prioritets­liste. Det får ofte konsekvenser hvis man ikke er rustet til å ta retttidige valg.

Internasjonalt samarbeid er vel og bra, men for brukeren er sikkerhet for at den operative leveransen kommer som forventet viktigere. NATO og EU har hatt flere programmer hvor brukeren har måttet lide for at europeisk forsvarsindustri skal utvikles via kompliserte selskapskonstruksjoner og politisk bestemt «workshare» nasjoner imellom. Én ansvarlig leverandør med god leveransehistorikk for velprøvde systemer gir stor sjanse for suksess. Luftige samarbeidsgevinster mellom flernasjonal forsvarsindustri gir derimot betydelig høyere risiko for den operative effekten av prosjektet.

En «stop loss» eller alternativstrategi må være forankret på høyest mulig nivå. Hvis anskaffelsen feiler grovt på tid, kost og/eller ytelse, bør det finnes kanaler for å reise spørsmål helt til topps om tiden er moden for å vurdere alternativer. Hittil synes prosjektfokuset å være mer på selve rammen for anskaffelsen på investeringsbudsjettet enn på totalbildet i et leveranse og levetidsperspektiv. En eventuell «stop loss» beslutning må baseres på flere faktorer enn den initielle materiellleveransen.

Avslutning

Det er ingen nasjoner som har lyktes veldig bra med NH90innfasingen. Det skyldes i hovedsak mangelfulle og forsinkede leveranser fra leverandøren NHI. Vår kontrakt er hele tiden lagt til grunn for vår dialog med NHI. New Zealand valgte en mer pragmatisk prosess og fikk sitt materiell levert mer komplett og ferdig enn noen andre. Prinsipielt har vi nok gjort alt riktig og krevd vår rett hele veien, men jeg undrer på om noe mer smidighet fra norsk side ville åpnet opp for et bedre klima og gitt raskere leveranser.

I et kost/nytte perspektiv vil jeg i etterpå­klokskapens navn hevde at det ville vært fornuftig å kansellere eller redusere det norske ambisjonsnivået for NH90 til fordel for «hyllevare» ved de anledningene dette ble vurdert. For fremtiden er bildet mer uover­siktlig, men en videre satsing på NH90sporet vil helt sikkert fortsatt innebære store usikkerheter for kostnader og leveransevolum.