Nytt investeringskonsept som bidrag til økt operativ evne: Raskere, billigere, bedre

Investeringer i materiell og eiendom, bygg og anlegg er et virkemiddel for å videreføre og videreutvikle forsvarssektoren. Et besluttet ambisjonsnivå for det fremtidige forsvar vil ha realisering av investeringsprosjekter som en viktig forutsetning.

De nye retningslinjene for investeringer i forsvarssektoren ble gjeldende med virkning fra 1. januar 20201. Endringen må sees i en større sammenheng hvor ønsket er å rendyrke Forsvarsdepartementets rolle som et regjeringskontor og etatsstyrer for underlagte etater. Retningslinjene gjelder for departementet og underliggende etater i forsvarssektoren når det gjelder planlegging og gjennomføring av investeringer. Hovedhensikten med retningslinjene er å beskrive oppgaver, roller og ansvar til aktørene innenfor materiell samt eiendom, bygg og anlegg.

Videreutviklingen av investeringsprosessen skal styrke den strategiske styringen av den samlede investeringsporteføljen hvor forsvarssjefen skal gis en tydeligere rolle. Materiellprosjekter og prosjekter innenfor eiendom, bygg og anlegg skal sees i større sammenheng for å sikre at avhengigheten ivaretas tidsmessig i gjennomføringen og ferdigstillelsen av prosjekter.

Målsettingen er at det nye konseptet skal gi en økt gjennomføringskraft i investeringsprosessen og blant de ulike aktørene som har en rolle i prosessen. Videre skal endringene redusere gjennomføringstiden, med andre ord tiden fra en idé oppstår og frem til at materiellet blir overlevert bruker. En økt topplederinvolvering skal sikre at investeringsporteføljen sees i en helhet og at nødvendige prioriteringer og beslutninger om fremdrift tas. Og til slutt, raskere beslutninger skal hindre tidsmessige flaskehalser. Mantraet er nå «raskere, billigere og bedre».

Nytt investeringskonsept i kort

Forsvarsdepartementet skal være oppdragsgiver og ha et økt strategisk fokus innenfor investeringsområdet. Forsvarssjefen skal være prosjekteier for alle faser i investeringsprosjektene. Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg skal videreføres som gjennomføringsetater. Med militær terminologi så kan vi si at mens forsvarssjefen blir støttet sjef, så blir henholdsvis direktør Forsvars­materiell og Forsvarsbygg støttende sjefer.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) vil som tidligere ha en tydelig rolle for å forestå vurderinger av den teknologiske utviklingen for militære anvendelser og å gi forskningsbaserte råd til forsvarssektoren ved investeringer og bruk av militært materiell. FFI vil således måtte tilpasse sin rolle i tråd med de nye retningslinjene.

Et sentralt element i de nye retningslinjene er å skille mellom porteføljestyring og prosjektstyring. Porteføljestyring handler om å se den helhetlige investeringsplanen for materiell og eiendom, bygg og anlegg i en sammenheng i tid og rom. Investerings­planen behandles i investeringskomiteen under ledelse av forsvarssjefen og hvor øvrige etatssjefer samt materielldirektør og avdelingssjefer i Forsvarsdepartementet deltar.

Investeringskomiteen skal realisere politiske beslutninger og foreta prioriteringer gjennom å utarbeide en porteføljestrategi samt behandle og anbefale investeringsplanen. I tillegg etableres det et porteføljeråd på et lavere nivå som skal behandle porteføljens fremdrift og leveranse­status, herunder vurdere situasjoner eller konflikter som kan hindre leveranser, effektoppnåelse og gevinstrealisering.

Prosjektstyring handler om gjennomføringen av enkeltprosjekter. Som tidligere gjennomføres prosjekter i definerte prosjektfaser, og som nå benevnes henholdsvis idéfase, konseptfase, forprosjektfase, gjennomføringsfase og avslutningsfase.

Forsvarsdepartementet er oppdragsgiver og iverksetter investeringsprosjekter gjennom å utgi oppdrag på det enkelte prosjekt. Oppdragene går normalt til Forsvaret som prosjekteier. Som prosjekteier skal forsvarssjefen ivareta den overordnede og helhetlige koordinering av investeringsprosjekter på tvers av forsvarssektorens etater, herunder følge opp planer, fremdrift og effektiv ressursbruk, godkjenne endringer og avvik innenfor tildelte fullmakter og rammer, samt utløse eventuell bruk av usikkerhetsavsetning. Ansvaret innbefatter også godkjenning av faseoverganger i prosjektgjennomføringen.

Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg vil fortsatt være prosjektansvarlige og vil dermed ha et ansvar for å planlegge og gjennomføre prosjekter fra forprosjektfasen og frem til terminering. Etatene vil også få omfattende oppdrag som faglige rådgivere og støttende etater, i konseptfasen. Oppdragene til Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg vil komme fra forsvarssjefen som prosjekteier.

Alle etater i forsvarssektoren kan i prinsippet inneha rollen som brukeransvarlig, selv om bruker­ansvarlig i de fleste tilfellene vil være Forsvaret. Dette ansvaret kan delegeres nedover til ulike avdelingssjefer i Forsvaret. Brukeransvarlig skal ivareta brukernes samlede behov i prosjektet, noe som innbefatter å ­koordinere utviklingen av behovs og funksjonskrav. Samvirke mellom brukeransvarlig og prosjektansvarlig er viktig i prosjektgjennomføringen.

Kritiske suksessfaktorer

Det er viktig å lykkes med endringene i investerings­konseptet. Effekten skal jo være økt operativ evne, eller som tittelen på langtidsproposisjonen sier: «vilje til beredskap og evne til forsvar». Ordene «vilje» og «evne» er i seg selv kjernebegreper i en endringsprosess. Vi må ha motivasjon og ønske om å endre oss, samt at vi må ha forutsetningene for å gjøre det. For oss i forsvars­sektoren så er operativ evne nærmest en ledestjerne. For meg som arbeider i Forsvarsmateriell, er vårt bidrag til operativ evne å levere relevant og tidsriktig materiell til Forsvaret.

Endringer i selv er ofte en nødvendighet. Vi kan lett gå inn i fastlåste mønstre i et vel etablert regime. Det å gjøre endringer kan få oss ut av komfortsonen, få oss til å tenke nytt, reorientere oss mot endringer og deretter skape bedre resultater. Det må vi også få til gjennom de besluttede endringene i investerings­prosessen. Men det er noen suksessfaktorer jeg vil fremheve for at vi skal lykkes. Disse er knyttet til både operasjonalisering av de nye retningslinjene og hvordan vi realiserer investeringsprosjekter generelt.

For det første setter de nye retningslinjene forsvarssjefen i en særstilling. Vi har fått en ny styringslogikk. Han er en støttet sjef, mens Forsvars­materiell og Forsvarsbygg er støttende etater eller leveranseetater. Det at Forsvaret er kjernevirksomheten i forsvarssektoren bør ikke overraske noen. Samtidig blir det viktig å legge dette til grunn og etterleve det i praksis, både i den vertikale styringsaksen mellom departement og underlagte etater og horisontalt mellom etatene i sektoren.

Den nye styringslogikken må legge tillit til grunn. En tydeligere rolle for forsvarssjefen innebærer større grad av delegering fra Forsvarsdepartementet til først og fremst forsvarsjefen. Men styringslogikken fordrer også en mindre detaljert styring og oppfølging av de øvrige etatssjefer. Tilliten forutsetter at den horisontale koordineringen og samhandlingen mellom etatssjefene blir mye viktigere. Selvsagt må etatssjefene vise seg tilliten verdig gjennom å få økt effekt av investeringene gjennom å planlegge og realisere prosjektene i en rekkefølge og et omfang som gir operativ effekt, samt med kortere gjennomføringstid og redusert ressurs­innsats.

Forsvarssektoren er summen av departementet og etatene. Aktørene er komplementære, noe som innebærer at det er summen av de ulike aktørers rolle, ansvar og myndighet som gir effekt. Budskapet må være å gjøre jobben én gang ett sted. Vi har nok av historier med å dublere konkurrerende fagmiljøer og gjerne bygge opp staber som skal kontrollere hverandre. Det handler også om gjensidig tillit til å akseptere at vi skal utfylle hverandre og at samarbeid gjennom å stole på hverandre skaper bedre helhetlige leveranser.

Porteføljestyringen er etter mitt skjønn er den viktigste endringen i de nye retningslinjene, dvs. gjøre de riktige tingene versus gjøre tingene riktig. Det at forsvarssjefen får en sentral rolle i å lede investerings­komiteen og dermed planlegge investeringsporteføljen er veldig bra. Han kan nå som den øverste fagmilitære rådgiveren lede prosessen med å realisere politisk vedtatt struktur i tid og rom. Dette handler om å anbefale og beslutte de riktige tingene. Dessverre er for mange aktører opptatt av å blande seg inn i det enkelte prosjekt, dvs. å gjøre tingene riktig. Selvsagt skal prosjektgjennomføringen foregå effektivt. Dette fordrer tydelige roller, ansvar og myndighet, samt å etterleve og profesjonalisere seg innenfor disse rollene.

Viktigheten av å se materiellprosjekter og eiendoms, bygg og anleggsprosjekter i sammenheng har vært etterlengtet. I svært mange materiellprosjekter utgjør eiendoms, bygg og anleggsprosjekter en avgjørende del. Jeg kan bare nevne kampflyprogrammet, ubåt­prosjektet og prosjektet for militær luftovervåkning. Konsekvensene av en manglende koordinering i gjennomføringen innebærer at vi ikke får en tidsmessig effekt selv om for eksempel materielleveransen er ferdigstilt. En felles investeringsplan og prosjekt­metodikk lover bra for fremtiden.

Tid er og har vært en kritisk suksessfaktor. For meg som representerer leveranseetaten Forsvarsmateriell, så handler vårt bidrag til operativ evne om tidsriktige leveranser av materiell – og hvor realisering av investeringer er en viktig faktor. Dette omhandler nye materiellsystemer og oppdateringer for å sikre at tidligere anskaffet materiell opprettholder og videreutvikler sine egenskaper i levetiden. Investeringsprosessen gjennomføres på tvers av forsvarssektoren, ergo så må fokuset på tid være sterkt knyttet til en effektiv etterlevelse av definerte prosesser med utgangspunkt i den enkeltes rolle, ansvar og myndighet.

Gjennomføring av prosjekter følger en etablert prosjektmetodikk i PRINSIX. Prosjektmetodikken er utviklet over flere tiår, og jeg vil hevde at den er ganske så unik. Denne justeres og oppdateres nå med basis i de nye retningslinjene. Vår evne til å differensiere gjennomføringen av ulike prosjekter basert på en felles metodikk skal legges til grunn. Her er nok erfaringene ikke alltid de beste. Opplæring, erfaringslæring, profesjonalisering, kontinuitet, og karrierestyring er noen nøkkelord i denne sammenhengen, og mot til å ta beslutning om forenklinger når det anses som hensiktsmessig med utgangspunkt i «one size doesn’t fit all».
I forsvarsektoren må vi bli oss mer bevisst på kravstilling. Vi ønsker oss selvsagt det beste, men ofte setter vi oss i en situasjon der «the sky is the limit».

Vi må i langt større grad være bevisst mengden og detaljeringsgraden av krav. Dess flere og mer detaljerte krav vi stiller, dess større risiko tar vi på oss for at vi ikke imøtekommer de funksjonelle behov og at vi får kostnadsdrivende og unike løsninger som vi må leve med i hele materiellets levetid. Forsvarets forsknings­­­i­nstitutt har forsket på dette, og her må vi ta læring.

Det er en politisk føring om at vi i større grad skal bruke den kompetansen som norsk industri besitter. Så sivilt som mulig og så militært som nødvendig er blitt et slagord. Strategisk samarbeid med industrien blir dermed viktig. Vi har allerede inngått flere strategiske samarbeidsavtaler, blant annet innenfor krypto. Videreutviklingen innenfor IKTområdet, hvor den inkrementelle og raske teknologiske utviklingen skal transformere forsvarssektoren, fordrer et tett samarbeid med industrien. Vi må erkjenne at vi hverken kan ha eller skal ha denne kompetansen internt. Det er et strategisk valg. Industrien vil dermed være både vår utviklingsavdeling og leverandør gjennom strategiske avtaler.
Nasjonal forsvarsindustriell strategi2 legger fundamentet for hvordan vi i større grad kan utnytte den nisjekompetanse som finnes i en konkurransedyktig norsk forsvarsindustri. Trekantsamarbeidet mellom forsvarsektoren, forskningsmiljøet ved FFI og indu­strien har en lang historie i Norge. Litt av dynamikken som vi har fått innenfor for eksempel våpen og missilutvikling er en følge av Norge er et lite land hvor det er korte avstander mellom de ulike aktørene – bruker, industri og beslutningstaker. Dette settes nå enda mer i en struktur hvor vi skal bruke trekantsam­arbeidet for å forsterke dynamikken i teknologiutviklingen slik vi utvikler innovative produkter som er relevante nasjonalt og som samtidig har et eksport­potensial.

Samtidig må vi fortsatt anskaffe mye av våre materiellsystemer på det globale forsvarsmarkedet. Industrien som leverer helhetlige systemer, finnes primært utenfor landets grenser. Materiellsamarbeid internasjonalt i prosjektgjennomføringen og vår vilje til å gå for mer standardiserte løsninger vil gi effekt. Et høyst relevant eksempel er det tysknorske samarbeidet om ubåter og missiler. Først og fremst handler det om å anskaffe relevante og kosteffektive kapasiteter i et levetidsperspektiv, men det vil også i mange tilfeller kunne gi industrielle positive effekter mellom de samarbeidende land.

En siste faktor er kompetanse. Stortingsmeldingen «Kompetanse for en ny tid»3 i 2013 satte kompetanse på agendaen. Mye er gjort siden den gang, men det gjenstår fortsatt en del. Det handler om å rekruttere, utvikle og beholde medarbeidere innenfor alle felt. Vi må skape faglige karriereveier hvor vi fremstår som en attraktiv arbeidsgiver som tilbyr spennende og utviklende arbeidsoppgaver for offiserer, militære spesialister og sivile. Hvilken annen virksomhet enn forsvarssektoren investerer i en så stor mengde og bredde av avansert teknologisk materiell? Vi bør ha som målsetting å være blant de mest attraktive innenfor alle fagfelt av investeringsvirksomheten, det være seg prosjektledere, ingeniører, jurister, merkantile medarbeidere og økonomer.

Konklusjon

De nye retningslinjene for investeringer i forsvars­sektoren medfører endringer. Den styringslogikken som nå legges til grunn, er konsistent med en ønsket endring av den helhetlige styringen i forsvarsektoren. Sektoren har et felles ansvar for å lykkes. Operasjonalisering av retningslinjene med «fra ord til handling» fordrer en bevissthet rundt noen kritiske suksess­faktorer. Jeg tror at om disse legges til grunn, så vil endringene kunne bidra til å innfri målsettingen om å realisere en relevant forsvarsstruktur med fokus på ­kortere tid og redusert ressursinnsats, og dermed økt operativ evne.