NATOs avskrekkingsevne hviler tungt på amerikanske kapasiteter

Slik formulerte NATOs generalsekretær Mark Rutte seg da han i januar møtte Europaparlamentets utenriks- og forsvarskomité. Uttalelsen kom etter flere uker med intens debatt om forholdet mellom USA og Europa, og om europeisk sikkerhet fortsatt kan baseres på amerikansk militærmakt.

Bakgrunnen var en turbulent start på året. USA gjennomførte en militær operasjon for å pågripe Venezuelas president Nicolás Maduro, noe som reiste spørsmål om folkeretten. Samtidig blusset Donald Trumps gamle idé om at USA burde overta Grønland opp igjen, uten at bruk av militærmakt ble utelukket. Det skapte uro i Europa: Kunne virkelig den sterkeste staten i NATO true en av sine mest lojale allierte?

Da Rutte møtte EU-parlamentarikerne, kom diskusjonen raskt til kjernen: Kan Europa forsvare seg uten USA?

Svaret hans var tydelig. NATO har blitt enige om at forsvarsutgiftene må opp mot 3,5 prosent av BNP for å sikre troverdig avskrekking mot Russland. Men dersom Europa skulle bygge en tilsvarende forsvarsevne uten amerikansk støtte, ville regningen bli en helt annen. Da måtte europeiske land opp mot 10 prosent av BNP i forsvarsutgifter. (AOL)

Da satt nok de belgiske vaflene litt fastere i halsen hos flere av parlamentarikerne.

Uttalelsen har siden skapt debatt. Noen mener Europa raskt kan bygge opp en slagkraftig militær kapasitet gjennom nye EU-initiativ. Andre frykter at snakket om europeisk strategisk autonomi kan svekke det transatlantiske samarbeidet. Dersom europeiske ledere signaliserer at Europa kan klare seg uten USA, kan det også gjøre det lettere for en fremtidig amerikansk administrasjon å vende NATO ryggen. Jeg tilhører denne gruppen, og vil i denne artikkelen forklare hvorfor.

NATOs bærebjelke er avskrekking

NATOs strategiske konsept slår fast at alliansen er defensiv, og at avskrekking og forsvar er en av NATOs tre kjerneoppgaver. Denne avskrekkingen hviler på tre elementer: kjernefysisk avskrekking, konvensjonell militær styrke og missilforsvar. USA spiller en avgjørende rolle i alle disse tre pilarene.

Kjernefysisk avskrekking

Når det gjelder den kjernefysiske avskrekkingen, er det amerikanske atomvåpen NATO kan trekke på. De er lagret på territoriet til flere europeiske allierte, og enkelte allierte stiller fly som kan levere disse våpnene. Det finnes dermed en form for byrdefordeling innad i alliansen knyttet til NATOs kjernefysiske oppdrag. Selve våpnene tilhører imidlertid USA.

Både Storbritannia og Frankrike har riktignok egne kjernefysiske styrker, og disse bidrar selvsagt til den samlede avskrekkingen i Europa. De er imidlertid ikke underlagt NATOs kommando og er heller ikke tiltenkt brukt av alliansen. De britiske atomvåpnene er dessuten tett knyttet til amerikansk teknologi og leveringssystemer, mens de franske er underlagt et rent nasjonalt system hvor det kun er den franske presidenten som kan beslutte bruk. For NATOs del er det derfor de amerikanske kjernevåpnene som utgjør kjernen i alliansens kjernefysiske avskrekking. Dette systemet har vært i drift i flere tiår og øves jevnlig. Alliansen har vel innarbeidede prosedyrer, klare kommandolinjer og et tett samarbeid mellom de allierte som deltar i den kjernefysiske delingsordningen.

Den franske presidenten har nylig tatt til orde for en diskusjon om hvorvidt Frankrikes kjernefysiske styrker kan spille en større rolle i Europas samlede avskrekking. At Frankrike signaliserer vilje til å ta større ansvar for europeisk sikkerhet er positivt. Samtidig er landet langt fra noen drivkraft i NATO-samarbeidet, og opptrer ofte mer som en bremsekloss. Frankrike står utenfor NATOs kjernefysiske konsultasjoner og deltar ikke i Nuclear Planning Group, hvor alliansens atompolitikk diskuteres og koordineres.

Det franske initiativet er derfor interessant, men kan ikke fremstilles som et alternativ til NATOs kjernefysiske avskrekking. Frankrikes atomarsenal er langt mindre enn USAs, og kontrollen ligger fortsatt hos den franske presidenten alene. I det lyset fremstår det som et visst paradoks at Paris nå lanserer ideen om at nettopp Frankrike skal ta et større ansvar for Europas kjernefysiske avskrekking.

Noen har til og med hevdet at Norden bør utvikle sine egne kjernefysiske styrker. Etter mitt syn er dette urealistisk og uten politisk forankring. Vi er heller ikke tjent med en utvikling der flere land anskaffer seg atomvåpen.

Konvensjonell avskrekking

Også når det gjelder konvensjonell militær styrke spiller USA en avgjørende rolle. Europa har betydelige konvensjonelle styrker, og etter vedtakene på NATOs toppmøte i Haag i fjor sommer er alliansen nå i ferd med å styrke de konvensjonelle styrkene betydelig. Likevel utgjør de amerikanske styrkene omtrent to tredjedeler av NATOs samlede konvensjonelle militære styrke, mens de europeiske styrkene utgjør omtrent en tredjedel.

USA har både det største volumet av styrker og flest avdelinger på høy beredskap. Dette kan eksemplifiseres ved eksempelvis å telle antallet hangarskip ulike land disponerer, eller ved å se på reaksjonstiden til ulike lands styrker. USA kommer uten tvil best ut i begge kategorier.

I tillegg har USA flere kapasiteter som binder de konvensjonelle styrkene i alliansen sammen. Et godt eksempel er luft-til-luft tankfly. USA har en stor flåte av slike fly, mens dette fortsatt er en mangelvare i Europa. Strategisk løftekapasitet er en annen kategori hvor USA er de som har størst kapasitet. Det finnes flere slike kategorier.

I tillegg besitter USA en unik erfaring i å planlegge og lede store militære operasjoner, en kompetanse det finnes langt mindre av i Europa. Både kapasitetene og denne operative erfaringen ser vi tydelig i krigen mellom USA og Iran. Vi har vært vitne til en betydelig maktdemonstrasjon, med strategiske bombefly, to hangarskipsgrupper og missilangrep fra både ubåter og overflatefartøy, kombinert med elektronisk krigføring og koordinering med etterretningsressurser også på bakken i Iran. Det er en operasjonell bredde og presisjon ingen andre land kan matche. Russland og Kina følger nok nøye med, og for Europa er det derfor betryggende at vår sikkerhet i stor grad hviler på samarbeid med den sterkeste militærmakten i verden.

Det tredje beinet i NATOs avskrekking er missilforsvaret. Også her er USA helt sentral. Flere allierte bidrar med ulike komponenter til NATOs missilforsvar, og NATO har etablert viktige installasjoner både i Romania og Polen. Kjernen i det europeiske missilforsvaret finnes likevel på fire amerikanske destroyere av Arleigh Burke-klassen, basert i Rota i Spania.

Its the economy!

Forklaringen til Europas militære avhengighet av USA finner vi i økonomien. NATO har i dag 32 medlemsland, men USAs bruttonasjonalprodukt utgjør omtrent halvparten av alliansens samlede økonomi. Med andre ord er USAs kjøpekraft omtrent like stor som kjøpekraften til de øvrige 31 medlemslandene til sammen.

Samtidig bruker USA en større andel av sin økonomi på forsvar enn de fleste andre allierte. USA bruker over tre prosent av BNP på forsvar, mens Canada og de europeiske landene i gjennomsnitt ligger litt over to prosent. Tallen fremkommer av NATOs årsrapport. USA står for rundt 64 prosent av alliansens samlede forsvarsutgifter, mens de øvrige 31 allierte står for rundt 36 prosent.

Forskjellen blir enda tydeligere når man ser på hva pengene faktisk gir av militær kapasitet. Det amerikanske forsvaret opererer med langt færre systemvarianter enn de europeiske landene. Det gjør styrkene enklere og billigere å drifte, og øker den militære effekten av forsvarsutgiftene. USA får med andre ord mer militær kapasitet ut av hver forsvarskrone enn Europa.

USA har evnen, men har de også viljen?

Alle de tre pilarene i NATOs avskrekking hviler i stor grad på amerikanske kapasiteter. Det kan være ubehagelig å erkjenne dette, særlig i en tid hvor den amerikanske administrasjonen i mindre grad enn tidligere tar hensyn til europeiske allierte. Et eksempel er angrepene mot Iran i begynnelsen av mars, som ble gjennomført uten at USA informerte sine europeiske partnere på forhånd. Den franske presidenten ga i ettertid uttrykk for betydelig frustrasjon.

Mer alvorlig er truslene mot Danmark, og samtidig ser vi at USA ikke fullt ut stiller seg bak sine allierte i arbeidet med en mulig fredsløsning i Ukraina. Washington har til tider plassert seg i en mellomposisjon mellom Ukraina og Russland, som om de to var like ansvarlige for krigsutbruddet, og som om konflikten først og fremst handler om å få to likeverdige parter til å bli enige. Mange i Europa skulle derfor ønske at president Trump stod tydeligere og mer konsekvent på Ukrainas side, og at presset på Putin var langt sterkere.

Hva gjør vi i Europa i en situasjon hvor vi misliker mye av det den amerikanske administrasjonen gjør, men samtidig vet at Europas avskrekking i stor grad hviler på amerikanske kapasiteter?

Svaret er todelt. Europa må gjøre mer selv ved å styrke den europeiske pilaren i NATO. Samtidig må vi arbeide aktivt for å holde USA tett engasjert i Europas sikkerhet.

Holde USA inne

En tidligere norsk forsvarssjef har i en artikkel i Dagens Næringsliv vist til et klassisk sitat og hevdet at «ryktene om at alliansen er i live er sterkt overdrevet». Artikkelen ble skrevet da debatten om Grønland var på sitt mest intense, og kritikken retter seg i realiteten mot USAs vilje til å stå ved sine forpliktelser i NATO.

Etter min mening bommer denne kritikken. Også i Donald Trumps første presidentperiode ble det flere ganger hevdet at NATO sto for fall. Trump uttalte blant annet at alliansen var «utdatert», og under toppmøtet i 2018 ble det spekulert i om USA kunne være i ferd med å trekke seg ut. Det skjedde ikke. Tvert imot har både Trump og hans utenriksminister gjentatte ganger understreket at USA står bak NATO og alliansens kollektive forpliktelser. Det er vårt ansvar å sørge for at det forblir slik.

For dem som lurer på hva dette innebærer i praksis, anbefaler jeg Jens Stoltenbergs tale i den amerikanske Kongressen 4. april 2019. Der forklarer han hvorfor Europa også er viktig for USA. Stoltenberg understreket at NATO ikke bare er en sikkerhetsgaranti for Europa, men også en strategisk fordel for USA. Alliansen gir amerikanerne tilgang til baser, etterretning, logistikk og politisk støtte i hele det euroatlantiske området. Samtidig bidrar europeiske allierte militært i operasjoner som Afghanistan og Irak, og etter terrorangrepene 11. september var NATO-allierte de første til å aktivere artikkel 5 til støtte for USA. Poenget hans var klart: NATO gjør USA sterkere, fordi alliansen gir Washington partnere, legitimitet og global rekkevidde.

Disse argumentene var riktige i 2019, og de gjelder fortsatt. Vi må passe på at amerikanerne hører disse ofte.

Når jeg snakker med tidligere kolleger i NATOs hovedkvarter, forteller de at arbeidet i alliansen fortsetter som før. Arbeidet med å styrke alliansens kollektive forsvar, utvikle nye planer og gjennomføre øvelser går videre. Støyen fra den politiske ledelsen i Washington ser i liten grad ut til å påvirke det daglige arbeidet i NATOs militære og sivile strukturer. Dette er godt.

Styrke den europeiske pilaren

Trump-administrasjonen er derimot tydelig på én ting: Den europeiske pilaren i NATO må styrkes. USA aksepterer ikke lenger at europeiske land prioriterer andre samfunnsformål, samtidig som ansvaret for Europas sikkerhet i stor grad overlates til amerikanerne. Som tidligere forsvarsminister James Mattis formulerte det: «Det finnes grenser for hvor lenge amerikanske skattebetalere vil låne penger for å forsvare europeiske barns frihet.»

Europa må derfor skjerpe seg og ta et langt større ansvar for egen sikkerhet. I dag er det i stor grad EU som driver denne utviklingen fremover. Gjennom initiativer som PESCO (Permanent Structured Cooperation), det europeiske forsvarsfondet (European Defence Fund) og Readiness 2030 forsøker unionen å styrke det europeiske forsvarssamarbeidet og bygge opp felles militære kapasiteter. Målet er både å gjøre europeisk forsvarsindustri mer integrert og å utvikle kapasiteter som kan utfylle de amerikanske bidragene i NATO, blant annet innen strategisk transport, rombasert overvåking, missilforsvar og avanserte våpensystemer.

Samtidig arbeider EU for å redusere fragmenteringen i europeisk forsvar. En tettere koordinering av europeiske forsvarsanskaffelser og industrielt samarbeid er derfor et viktig mål frem mot 2030.

Etter Russlands invasjon av Ukraina har arbeidsdelingen mellom NATO og EU blitt tydeligere. I mange år var det bekymring for at EU skulle duplisere NATO eller bygge opp et alternativ til alliansen. Den kritikken er i dag langt mindre fremtredende. I praksis har det vokst frem en tydeligere rollefordeling. NATO står for den militære avskrekkingen og forsvaret av Europa, mens EU i økende grad bidrar til å styrke de strukturelle forutsetningene for europeisk sikkerhet, blant annet gjennom industrielt samarbeid, finansiering og koordinering av kapasitetsutvikling.

Dette kan sammenlignes med arbeidsdelingen mellom Forsvaret og den sivile beredskapen i Norge. Den sivile beredskapen legger til rette for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver. På samme måte kan man si at EU i økende grad legger til rette for at NATO skal kunne fungere effektivt.

Når dette er tilfellet, er det etter min mening uheldig at Norge ikke sitter rundt bordet der disse spørsmålene diskuteres mest inngående. I dag formes Europas sikkerhet i økende grad i EU, og det er der mange av de viktigste initiativene tas. Sikkerhetssituasjonen i Europa alene er derfor grunn nok til at Norge bør søke om medlemskap i EU.

Krigen i Ukraina avgjør mye

Avskrekkingen av Europa bygger også på et annet premiss: Russlands tro på at militærmakt kan brukes for å nå politiske mål. Hvorvidt denne troen styrkes eller svekkes avgjøres i stor grad på slagmarken i Ukraina. Utfallet av krigen har derfor direkte betydning for Europas sikkerhet. Et resultat på russiske premisser vil være alvorlig for Europa. Den viktigste avskrekkingen vi kan bidra med i dag, er derfor å sørge for at Ukraina lykkes i sitt forsvar. Det betyr at vi må bidra mer, og gi Ukraina enda sterkere støtte i kampen for sin egen og Europas sikkerhet.

All Animals Are Equal

I George Orwells bok Animal Farm heter det først at «all animals are equal». Etter hvert utvikler det seg til formuleringen «all animals are equal, but some are more equal than others». Uten sammenligning for øvrig kan man på et vis si at noe lignende også gjelder i NATO. Alle allierte er suverene stater, og beslutninger fattes etter konsensus. Alle må være enige.

I praksis veier likevel noen land tyngre enn andre. I NATO betyr det at alliansens styrke og troverdighet fortsatt hviler på USA. Det skjer mye positivt i EU og i Europa, og over tid vil europeiske land kunne bidra mer til sitt eget forsvar. Men i overskuelig fremtid er USA fortsatt vår viktigste sikkerhetsgarantist.