Alliert militær aktivitet i Norden

Da Finland og Sverige søkte om NATO-medlemskap i 2022 var ett av mange spørsmål om de ville innrette seg likt eller noe annerledes enn den norske modellen med en kombinasjon av avskrekking og beroligelse overfor vår nabo i øst. Hvilken linje Finland legger seg på er spesielt interessant fordi det også er et naboland til Russland. Halvannet år senere viser det seg både likheter og ulikheter i de nordiske landenes tilnærming, men ingen av dem er egentlig overraskende. Finland har valgt sin egen strategi og politikk på grunn av geografi og andre hensyn. Ett eksempel på en forskjell fra norsk politikk er tilnærmingen til alliert militær tilstedeværelse opp mot landegrensen til Russland.

Etter at Norge ble medlem av NATO i 1949 vokste det frem en tosidig sikkerhetspolitikk som kombinerte avskrekking med beroligelse. Intensjonen var å ha en fast, men noe avdempet ekstern profil mot datidens Sovjet. De selvpålagte begrensningene hadde også til hensikt å dempe de interne sikkerhetspolitiske uenighetene i Norge, spesielt på venstresiden. Beroligelse har vært, og er fremdeles, ivaretatt med basepolitikken1, atomvåpenpolitikken og geografiske restriksjoner på alliert virksomhet nær grensen mot Russland. Dette er ensidige norske erklæringer og tiltak, og de har aldri vært omfattet av bindende avtaler med Sovjetunionen eller Russland som aldri har imøtekommet Norge med tilsvarende tiltak.

Den finske presidenten Sauli Niinistö uttalte under et NUPI-seminar i Oslo den 10. oktober 2022 at Finlands utgangsposisjon var å bli med i NATO fullt ut og helt uten forutsetninger eller forbehold. Å ta skrittet fullt ut var også Finlands tilnærming da landet ble medlem av Den europeiske union i 1995. For eksempel reserverte de seg ikke fra å delta i EUs samarbeid innen sikkerhet og forsvar, slik Danmark hadde gjort, og Finland er det eneste landet i Norden som har innført Euro som valuta. Niinistö sa også i talen i Oslo at den finske profilen i NATO ville utvikle seg naturlig over tid og i henhold til skiftende omstendigheter. Med andre ord har finnene valgt ambiguitet og handlefrihet i stedet for å binde seg nå og i fremtiden til en poltikk med fastlagte prinsipper.

Finsk atomvåpen- og basepolitikk

Men hva er Finlands nåværende linje i spørsmålene som inngår i den norske modellen for beroligelse?
I atomvåpenpolitikken har Finland den samme tilnærmingen som Norge. I det finske regjeringsprogrammet står det at Finland deltar fullt ut i NATOs regime for avskrekking som inkluderer atomvåpen og deltar i tilknyttede planleggingsmøter. Samtidig er nåværende poltikk å ikke tillate stasjonering av atomvåpen i Finland. President Niinistö har påpekt at det uansett er en uaktuell problemstilling fordi ingen nasjoner i NATO har bedt om å plassere atomvåpen i Finland. Når det gjelder allierte baser i Finland og ordninger for flernasjonal trening og øving i landet har finske myndigheter kun gitt en generell uttalelse om at de som vertsnasjon har full nasjonal selvbestemmelse i slike saker.
Det er ikke noe som tilsier at det vil bli etablert permanente baser i Finland med fast stasjonerte operative avdelinger fra andre NATO-land. På den annen side har Finland i november 2023 ferdighandlet en bilateral avtale om forsvarssamarbeid med USA, en såkalt Defence Cooperation Agreement (DCA), som skal fremmes til de respektive nasjonalforsamlinger for godkjenning. Sverige har også fremforhandlet en slik avtale, mens Danmark etter sigende fremdeles forhandler med amerikanske myndigheter. USA og Norge inngikk i en tilsvarende avtale i 2022 kalt Supplementary Defence Cooperation Agreement (SDCA) fordi den er et tillegg til andre tidligere inngåtte avtaler.

Andre nordiske land

Alle nordiske land har bilaterale forsvarsavtaler med USA. De ulike avtalene har til felles at de legger forholdene bedre til rette for forsterkningsstyrker i krise og krig. Med typer tiltak som for eksempel etablering av infrastruktur, forhåndslagring av materiell og trening/øving. Avtalene gir også juridiske rammer for amerikanske styrker når de er i et nordisk land i forbindelse med trening, øving eller andre aktiviteter. Avtalene innebærer ikke utplassering av amerikanske kampavdelinger i fred, unntatt Island og Grønland hvor det i 1951 ble inngått egne avtaler. Under den kalde krigen var det fast stasjonerte amerikanske styrker på sagaøya med opptil 2500 personer og blant annet en F-15 kampflyskvadron på Keflavik. I dag er det en deployeringsbase som er vertskap for amerikanske og europeiske kampfly som bidrar til NATO operasjonen Icelandic Air Polcing. Maritime overvåkningsfly fra den amerikanske marinen bruker også Keflavikbasen i perioder for å overvåke Nord-Atlanteren og aktiviteten til den russiske Nordflåten. Tidligere Thule flystasjon på Grønland ved 76,5 grader nord, nå Pituffik Space Base, er fortsatt en amerikansk militærbase med permanent tilstedeværelse.

Alliert militær virksomhet i Finland

Amerikanske og europeiske militære styrker har trent og øvd i Finland lenge før det var aktuelt for landet å søke om NATO-medlemskap. Siden 2013 har militære fly fra andre land brukt finske flybaser for å delta på øvelsene Arctic Challenge Exercise som foregår i luftrommet i de nordlige delene av Finland, Sverige og Norge. I tillegg har tankfly fra det amerikanske flyvåpenet regelmessig fløyet i Finland to ganger i året for å trene de finske kampflygerne. På landjorda har avdelinger fra det amerikanske Marinekorpset over flere år tatt ut materiell fra lagrene i Trøndelag, dratt over grensen til våre naboland, og deltatt på øvelser med avdelinger fra både det finske og svenske forsvaret. Under NATO-øvelsen Trident Juncture 2018 forgikk deler av øvelsen i Finland og Sverige.

I 2022-2023 har utenlandske avdelinger øvd oftere i Finland for å følge opp avtaler om økt tilstedeværelse. Bakgrunnen er at USA og andre land har garantert for finsk og svensk sikkerhet under NATO-søknadsprosessen. Hærstyrker, marineskip, marineinfanteri og fly fra Storbritannia og USA har i den senere tid vært hyppig i Finland. Blant annet har amerikanske F-16 vært stasjonert på Rovaniemi flybase 150 km fra grensen mot Russland for å øve sammen med finske F-18 fly. På slutten av 2023 arrangerte Finland en større marineøvelse i Østersjøområdet med om lag 20 skip fra flere NATO-land.

Bomber Task Force i Norden

På ett område har finnene vært mer restriktive enn sine nordiske naboland. Tilbake i 2018 etablerte det amerikanske flyvåpenet en operasjon kalt Bomber Task Force (BTF) i rammen av Dynamic Force Employment-programmet. Amerikanske bombefly har med uregelmessige mellomrom deployert fra USA til andre verdensdeler og fløyet sammen med regionale alliertes flyvåpen. Både B-1B, B-2 og B-52 bombefly har fløyet over nordisk luftrom sammen med den danske, finske, norske og svenske militærfly. Enkelte ganger har amerikanske bombefly har vært stasjonert på Keflavik eller Ørland i forbindelse med BTF-operasjoner og regional deployering til Europa.

Amerikanske bombefly har fløyet over Sverige flere ganger for å øve sammen med det svenske forsvaret. I fjor slapp en B-52 skarpe bomber i Vidsel skytefelt i Sverige, og i år landet et B-1B i Sverige for første gang. Finnene har derimot hatt en lav profil i BTF-operasjonene. Så langt har ingen av oppdragene pågått over Finland og finske kampfly har utelukkende øvd sammen med de amerikanske bombeflyene andre steder i Norden. Unntaket har vært en enslig overflygning av to B-1B i forbindelse med et finsk flyshow.

Overvåkning og etterretning mot Russland

På et annet område er finnene langt mindre restriktive enn Norge. Siden mars 2023 har Finland tillatt amerikanske RC-135 Rivet Joint overvåknings- og etterretningsfly stasjonert i Storbritannia å fly langs hele den finske landegrensen mot Russland fra Finskebukta helt opp til Enaresjøen i nord. De amerikanske flyene får tydeligvis en diplomatisk klarering som er så fleksibel at de enkelte steder kan fly mindre enn 50 km fra grensen mot Russland. Helt øverst i Nord-Finland, hvor de kommer nærmest det russiske basekomplekset på Kolahalvøya, pleier Rivet Joint-flyene å patruljere i en nord-sør bane mens de gjennomfører innhenting av informasjon. Ut fra registrerte mønstre virker som om det ikke er noen regioner i Finland de ikke får lov til å fly.

De amerikanske flyene kan innhente informasjon fra flere sensitive områder i Russland når de flyr tokt i Finland, og de får diplomatisk klarering til å fly gjennom en rekke NATO-land. Et typisk tokt fra Mildenhall-basen i Storbritannia går gjennom Nederland, Tyskland, Polen, de tre baltiske statene og til slutt inn i finsk luftrom. Under denne type oppdrag kan de gjennomføre innhenting fra både Kaliningrad og St. Petersburg-regionene, samt fra Kolahalvøya. Det er ingen offentlig kjente tilfeller der Rivet Joint-fly har fortsatt fra Nord-Finland, inn i Finnmark og ut i Barentshavet.

Fremtidige justeringer?

Den norske militærbasepolitikken og atomvåpenpolitikken har vært stabil siden den tidlige kald-krig fasen. Regimet for utenlandsk militær aktivitet har derimot blitt endret i flere omganger, i hovedsak ved å fjerne eller myke opp restriksjoner. Tidlig på 1950-tallet kunne ikke allierte marineskip eller militærfly operere forbi 68° nord (omtrent ved Hamarøy). I tillegg skulle Utenriksdepartementet (UD) selv godkjenne og gi diplomatisk klarering for all utenlandsk militær aktivitet sør for 68° nord. Det inkluderte for eksempel danske militærfly som ønsket å fly over Sør-Norge på vei til Island eller Grønland. UD forlangte også at alle søknader skulle leveres minst 72 timer i forveien. Presset mot dette regimet oppstod raskt først og fremst fordi allierte ikke kunne øve sammen med norske styrker i Ofoten og Troms.

Etter hvert ble skillelinjen for utenlandske marineskip og militærfly flyttet til 24° øst, nær Hammerfest, som fremdeles gir en margin på om lag 250 km til grensen. Allierte landstyrker fikk et mer restriktivt regime og kunne ikke trene og øve i Finnmark fylke under hele den kalde krigen. Forsvaret fikk selv myndighet til å utstede diplomatiske klareringer til utenlandske militære i resten av Norge, men i henhold til de restriksjonene og reglene som ble gitt av Forsvarsdepartementet.

Grensen på 24° øst var for allierte militære fly som bruker norske flyplasser. Norge tillater ikke at utenlandske militærfly som bruker norske flybaser kan fly østover inn i Barentshavet. Men allerede på 1950-tallet kunne våre allierte fly til Barentshavet i internasjonalt luftrom utenfor Norge fra baser i Storbritannia eller Keflavik-basen på Island. Til og med Thule-basen (nå Pituffik) på Grønland var et utgangspunkt for denne type flygninger nord for datidens Sovjet. Utviklingen av fly med lengre rekkevidde og mulighet for etterfylling av drivstoff i lufta førte til at allierte ikke var avhengig av norske baser for å fly i områdene nord for sovjetisk Russland.

Allierte fly som innhenter informasjon om den russiske Nordflåten eller hva som foregår på Kolahalvøya måtte tidligere holde seg utenfor norsk luftrom for hele turen til og fra Barentshavet. I senere tid har Norge tillatt at de flyr i transitt over fastlands-Norge frem til Vest-Finnmark. Derfra må flyene dreie nordover ut i internasjonalt luftrom før de kan fly østover inn i Barentshavet. Norge har tydeligvis en sikkerhetssone i den østre delen av Finnmark hvor fly som Rivet Joint ikke kan fly gjennom.

I 1995 ble systemet forenklet for å legge forholdene bedre til rette for all alliert trening og øving i Norge. Forsvarsdepartementet gikk bort fra å kalle regimet for selvpålagte restriksjoner og det ble i stedet etablert mer generelle retningslinjer for utenlandsk militær aktivitet i Norge. For eksempel ble det tillatt at allierte deltok på landmilitære øvelser i Finnmark og det ble mindre restriktivt i Finnmark for utenlandske militære transportfly og helikoptre.

Bestemmelsene for militær luftfart av 2017 er offentlig tilgjengelig og beskriver et endret regime som åpner for at utenlandske militære luftfartøy kan fly øst for den 24 lengdegrad.2 Det står at alle flyginger forbi 24° øst skal koordineres av ledelsen i Luftforsvaret i tråd med Forsvarsdepartementets «Retningslinjer for utenlandsk militær aktivitet i Norge». Nær grensen til Russland er det en ny sikkerhetssone ved 28° øst, som en absolutt grense for flyginger med utenlandske kampfly. I de nye bestemmelsene er det åpnet for at utenlandske militære transport- og passasjerfly samt helikoptre under visse forutsetninger kan fly i hele Finnmark. Angivelig er det Forsvarsdepartementet som må godkjenne at allierte kampfly opererer mellom 24°-28° øst, og det har skjedd. Tilbake i 2014 og 2015 fikk franske kampfly lov til å bruke Banak flystasjon og det nærliggende Halkavarre skytefelt. Da opererte de opp mot 26° øst som var mulig på grunn av de reviderte bestemmelsene.
Hva med allierte fly som ønsker å fly mellom Nord-Finland og Finnmark? Finske F-18 fly har i forbindelse med Cross Border Training aktiviteter flyet inn i Finnmark fra egne flybaser. Hvis Norge i fremtiden tillater at allierte militærfly som Rivet Joint også kan fly mellom Nord-Finland og Finnmark vil det føye seg inn i en rekke justeringer og tilpassinger som har blitt gjennomført siden 1950-tallet.

Geografi

Geografi er en faktor som påvirker de ulike tilnærmingene til utenlandsk militær aktivitet opp mot Russland. Norge har kun en 198 km landgrense mot Russland i den østre delen av ett fylke. Grensen på 24° øst får dermed liten betydning for mulighetene for alliert trening og øving i Norge. Hvis Finland skulle etablere en tilsvarende stor buffersone mot grensen til Russland ville store deler av Finland og nesten hele Nord-Finland være utilgjengelig for alliert øving og trening. Finland har en 1340 km lang grense mot Russland fra Finskebukta i sør til treriksrøysa i Pasvik og landet er kun 100-500 km bredt. Dermed må Finland ha en mindre buffer enn Norge for å kunne legge forhold til rette for alliert militær virksomhet som er et premiss for troverdig avskrekking. Estland og Latvia har også en relativt kort distanse fra grensen mot Russland til Østersjøen og svært begrenset mulighet for å ha en større buffer for alliert militær aktivitet i øst. Men geografi er ikke den eneste forklaringen på ulik policy. Det er tross alt forskjell på å bli medlem av NATO i 1949 versus 2023 hvor alliansetilknytning, avskrekking og alliert tilstedeværelse er prioritert meget høyt etter Russlands militære invasjon av Ukraina.

Nordic Response 2024 og den russiske responsen

I mars 2024 vil den flernasjonale øvelsen Nordic Response gjennomføres med tyngdepunkt i det nordlige Norge, Sverige og Finland samt i tilhørende luftrom og havområder. På norsk side vil øvelsen foregå i området Bardufoss-Lakselv med et norsk tyngdepunkt i Alta. Selv om det vil være en buffersone på cirka 200 km til grensen mot Russland vil russerne meget sannsynlig kalle øvelsen for en provokasjon. Det til tross for at Russland selv gjennomfører militære øvelser ikke bare i eget nærområde, men også utenfor Norge og i enkelte tilfeller helt ned til områdene rundt Storbritannia. Det er dermed en asymmetri fordi NATO-land har ikke gjennomført tilsvarende øvelser i Barentshavet eller andre områder nord for Russland. Det er noe annet å gjennomføre overvåkningsoppdrag og innsamling av informasjon i internasjonalt farvann og luftrom. Det gjør både Russland og NATO-land mot hverandre utenfor hverandres stuedør. Det er fullt ut lovlig og bidrar til transparens og strategisk stabilitet.

Avslutning

Det siste tiåret har øvelser som Arctic Challenge Exercise og Trident Juncture og andre aktiviteter har lagt til rette for en utvikling med en mer grenseløs alliert militær øvingsaktivitet i Norden. Den kommende øvelse Nordic Reponse 2024 vil være en fortsettelse av denne utviklingen. Det er et viktig avskrekkende signal at nordiske land og deres allierte i økende grad demonstrerer en evne til et sterkt og fleksibelt regionalt forsvar. Men Finlands tilbakeholdet mot å tillate Bomber Task Force oppdrag over landet og Norges buffersone i Øst-Finnmark for kampfly er eksempler på hvordan å kombinere avskrekking med tilbakeholdenhet.