Vertslandsstøtte: en undervurdert styrkemultiplikator?

Krigen i Ukraina viser hvor komplekst og avgjørende logistikk er for å sikre suksess under operasjoner. Finland og Sveriges inntreden i NATO vil få stor betydning for sikkerhet i Nord-Europa, og vil skape behov for nye logistikkløsninger i Norden og for de baltiske landene.

Stortinget setter rammene for norsk forsvarspolitikk og i Prop. 14 S (2020–2021)1 defineres det norske forsvarskonseptet «langs tre hovedlinjer; den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i NATO og bilaterale forsterkningsplaner med nære allierte». Det innebærer at to av tre pilarer i konseptet hviler på at andre nasjoner skal bidra til norsk sikkerhet og i ytterste fall til militært forsvar av Norge. Dette følger som en konsekvens av at Norge er et lite land, med en begrenset befolkning, grensende opp til en stormakt med tydelige og utfordrende sikkerhetspolitiske målsetninger.

NATO’s Host Nation Support concept

Som netto mottaker av sikkerhet vil effekten av den støtten vi mottar avhenge av en rekke faktorer slik som utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid, operativt planverk, trening og øving, samt logistisk tilrettelegging. Arbeid langs disse linjene vil til sammen skape grunnlag og trygghet både for Norge og de land som vil sende styrker til Norge, ved at de vil bli mottatt og understøttet på en trygg og hensiktsmessig måte og dermed kan levere ønsket operativ effekt. Den konseptuelle og praktiske rammen for logistikkstøtter utgjøres av «Host Nation Support», eller «Vertslandsstøtte» i NATO definert som «Civil and military assistance rendered in peace, crisis, and war by a Host Nation to Allied forces and NATO organizations which are located on or in transit through the Host Nation’s territory. The basis of such assistance is commitments arising from the NATO Alliance or from bilateral or multilateral agreements concluded between the Host Nation, NATO organizations and (the) nation(s) having forces operating on the Host Nation’s territory.»2

Definisjonen av HNS i NATO Logistic Handbook er vid, men peker primært mot logistisk støtte som skal sikre en rask og kosteffektiv deployering til mottagende land og at styrker skal kunne operere effektivt uten å være avhengig av en lang og omfattende logistikklinje fra hjemlandet. Videre bidrar det til styrkeøkonomisering ved at senderlandet kan prioritere å sende operative avdelinger med minimum av logistisk støtte. Ved å støtte seg på mottagerlandets logistikk oppnås også større fleksibilitet i den logistiske understøttelsen. Det ligger også mer i HNS begrepet og det bør være i mottagerlandets interesse å kunne tilby et bredt spekter av tjenester som sikrer rask og trygg deployering.

Ikke definert oppgave

Deployering av allierte styrker til Norge vil med unntak av den kommende muligheten gjennom Sverige skje over sjø eller gjennom lufta. På samme måte vil logistisk understøttelse være både tid- og ressurskrevende. Vertslandsstøtte vil i tillegg til rene logistiske funksjoner også kunne omfatte styrkebeskyttelse, kontraetterretning, samband og kommunikasjon, sanitet- og hospitaltjenester, samt tilgang til relevant infrastruktur for å nevne noen sentrale komponenter. Utvider vi begrepet ytterligere er det naturlig for et mottagende land å se på hvilke andre forhold som kan skape best mulige forutsetninger for å motta alliert hjelp. For Norge kan dette inkludere flere militære funksjoner slik som sikring av sjøveis forsyningslinjer (SLOCs), flyoperative flater og luftvern over mottaks- og deployeringsområder.

Til tross for at Norge vil være en netto mottager av sikkerhet, og at to av tre elementer i forsvarskonseptet omhandler dette, er mottak av alliert støtte ikke definert som en egen oppgave for Forsvaret. I de med utdypende beskrivelsene av Forsvarets oppgaver i Prop. 14 S (2020–2021) dekkes behovene for vertslandsstøtte primært gjennom den rollen totalforsvaret skal ha som støtte til norske og allierte avdelinger som opererer i Norge.3 Alliert trening i Norge har i de senere årene økt i omfang etter flere år med lav deltagelse. Disse aktivitetene er nyttig også som forberedelser til eventuelt senere deployering i krise og krig, men dekker ikke opp for de utfordringene som vi må forvente vil oppstå i en mer spenst sikkerhetspolitisk situasjon hvor både Norge og våre allierte vil måtte prioritere begrensede ressurser der det vurderes å gi mest effekt.

Vellykket øvelse, men endrede forutsetninger

Øvelse Tidene Juncture 2018 (TRJE 2018) satte vertlandsstøtte på agendaen igjen i Norge. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen etter krigen i Ukraina, inkludert Russlands annektering av Krim, sammen med øvelsens størrelse og kompleksitet tilsa at en vellykket øvelse satte store krav spesielt til den logistiske støtten Norge kunne tilby. TRJE 2018 inkluderte ca 50.000 personell fra i alt 31 nasjoner og med en betydelig geografisk spredning i Norge. Det spesielle fokuset som ble satt på logistikk og vertlandsstøtte ble tett fulgt opp av et forskerteam fra FFI som konkluderte med at «TRJE18 viste at Forsvaret kan løse vertslandstøtteoperasjoner på en svært god måte og at Forsvaret har høy leveringsevne».4 FFIs rapport bemerker samtidig at øvelsen var vel forberedt over tid, ble gjennomført i fredstid og uten at logistikkjeden ble utsatt for større operative utfordringer fra en tenkt motstander.

Erfaringer fra 2018 har ført til videreutvikling av logistikken både i NATO og i Norge. Et spesielt fokus har blitt satt på å etablere Joint Logistic Support Groups (JLSG) både ved NATOs hovedkvarterer og i Norge. Norge har stått sentralt i arbeidet og har nå utviklet en JLSG som samhandler både med JFC Brunssum i Nederland og JFC Norfolk i USA om hvordan nasjonal og alliert logistikkstøtte kan organiseres.5 En annen erfaring som blir trukket frem av FFI etter TRJE 2018 er hvordan Forsvaret utnytter sivile partnere innenfor rammen av totalforsvaret for å kunne levere de volumer i tid og rom som blir etterspurt. En forutsetning for å kunne utnytte de sivile resursene, både offentlige og private, er at de er identifisert, trent og inngår i et logistikkonsept hvor det er gjensidig forståelse av roller og ansvar. Flere av avtalene med sivile leverandører som var sentrale under TRJE 2018 har nå opphørt og med det er viktig erfaring i ferd med å forsvinne.

Forsvaret står i farefor å måtte starte et nytt møysommelig arbeid for å reetablere nye fungerende strukturer som også er avhengig av et operativt militært plan- og ledelsesapparat, prosesser og rutiner for felles sivil/militær planlegging og et sivilt leveranseapparat som forstår Forsvarets behov.

Underdimensjonert

I Forsvaret er det identifisert et mindre antall avdelinger i styrkestrukturen dedikert til vertslandsstøtte, delvis basert på avtaler mellom spesielt USA og Norge, men også for mer generell støtte ved mottak av allierte avdelinger. I Prop. 14 S (2020–2021) er disse avdelingene identifisert som en tung ingeniørbataljon, en militærpolitibataljon, vertslandstøttebataljon og en RSOM-bataljon (Reception, Staging, Onward Movement). Alle avdelingene vil være basert på reservepersonell og vertslandsstøttebataljonen vil ha et dedikert oppdrag til støtte for USMCs deployering til Norge. Dagens modell for forsvarsplanlegging er utfordrende når Norge skal dimensjonere behov og volum for verstlandsstøtte. Går vi noen år tilbake var planene for alliert forsterkning av Norge detaljerte med angivelse av hvilke avdelinger som var planlagt å komme Norge til unnsetning. Dette gjaldt både land, luft og maritime styrker. Forvaret hadde da en omfattende regional struktur for land og sjøforsvaret og et stort antall flystasjoner som samlet sett kunne sette opp nasjonale styrker, samt planlegge for og understøtte allierte som var planlagt inn. Dette er ikke situasjonen i dag, hvor omfanget av, og behovene til eventuelle allierte avdelinger som vil deployere til Norge i stor grad er ukjent. Forsvarets støttestruktur, og da primært logistikkstrukturen, er tilpasset nasjonal fredsdrift med en svært begrenset evne til å øke kapasiteten gjennom mobilisering av støtteavdelinger og utnyttelse av totalforsvarets ressurser. Det er rimelig og anta at Forsvarets logistikk- og støttestruktur raskt vil komme til kort ved en hurtig og omfattende alliert deployering til Norge.

Norge er innfallsporten til Sverige og Finland

Med Finland og Sverige inn i NATO redefineres sikkerhetsarkitekturen i Norden. I operativ og logistisk planlegging må det legge til grunn at Østersjøen vil bli et utsatt område som vil være gjenstand for nektelsesoperasjoner fra Russisk side. Direkte adgangen til både Finland og Sverige vil da bli redusert og Norge vil bli en naturlig innfallsport både for allierte militære avdelinger til Norge og nabolandene, militær logistikk og i ytterste konsekvens også generell logistikk til befolkningen i nordområdene. Omfanget og volumet av ev militær støtte til Finland og Sverige som skal i transitt og/eller understøttes fra Norge legger et ytterligere press på Forsvarets organisasjon og evne til å planlegge for en slik støtte. Forsvarssjefen peker på viktigheten av tilgjengelig havner med infrastruktur som vil stå sentralt i et slik understøttelseskonsept.6 Dette er sivil infrastruktur uten en tilhørende militær tilstedeværelse, ut over Heimevernet, for å ivareta de grunnleggende funksjonene som et militært logistikkområde vil kreve. For at Forsvaret skal kunne løse dette krever det både konsepter, en fungerende organisasjon og et operativt planverk som kan ivareta planlegging, prioritering og ledelse av denne type komplekse operasjoner. Samarbeidet med øvrige deler av totalforsvaret står også sentralt både for å sikre tilgang til sivile kapasiteter, men også for å kunne prioritere mellom militær og sivil utnyttelse av begrensede ressurser. Diskriminering mellom militære og sivile mål vil også bli krevende med resultater tilsvarende det vi i dag ser i Ukraina, hvor det ikke skilles mellom måltyper.

Støtte på tvers av landegrenser?

Et mer prinsipielt spørsmål er også om begrepet vertslandsstøtte skal følges bokstavelig ved at støtte som Norge gir når utenlandske avdelinger ankommer Norge vil stoppe når slike avdelinger eventuelt krysser inn i nabolandene Finland og Sverige, eller om norsk vertlandsstøtte også blir en del av et utvidet nordisk operasjonsområde. Dette kan eksemplifiseres ved den integrasjonen som allerede er til stede mellom USMCs planlagte deployering til Norge og den norske vertslandsstøttebataljonen som er utviklet og organisert som en integrert del av en felles US/norsk struktur, og hvor det norske bidraget er en forutsetning for en effektiv utnyttelse av marinekorpsets kapasiteter. Skal norske vertslandsstøtteavdelinger følge USMC som krysser grensen til Finland eller Sverige eller skal tilsvarende avdelinger fra de to landene være forberedt på å overta disse oppgavene? Spesielt Sveriges inntreden i NATO åpner for nye landsvert logistikkmuligheter ved bruk av svensk jernbane og vegnett. En overføring av både styrker og logistikk fra Trøndelagsområdet vil kunne benytte seg av dette og vil igjen kreve at det er tilrettelagt mellom nasjonene når det gjelder roller og ansvar både for transporten og den støtte som skal ytes underveis.

Manglende luftvern kan gi begrensninger

Forsvarspolitikken står ovenfor flere dilemmaer med tilhørende utfordrende prioriteringer. Hvordan det skal tilrettelegges for alliert støtte er et av dem. Å gå fra det som i dag kan betegnes som et minimum av vertslandsstøtte til et brede konsept som inkluderer operativ støtte innenfor et bredere spekter av kritiske områder vil kreve en ytterligere ressursinnsats. Beskyttelse av kommunikasjonslinjene over sjø i alle domener er et annet. Allierte som kommer med skip mot utvalgte havner i Norge, vil være attraktive mål for luft- og sjøbaserte angrep i det som betegnes om en kritisk fase av en deployering. Norge konsentrerer i dag sin luftoperative virksomhet rundt et fåtall flystasjoner som har et minimum av luftverndekning. Allierte fly som skal operere fra Norge vil måtte benytte et større antall flyplasser for å sikre spredning og operativ fleksibilitet. Sammen med sikring av logistikk- og mottaksområder og områder for større troppekonsentrasjoner (RSOM) er dagens luftvernkapasiteter langt fra tilstrekkelig og kan bli en begrensing både for hvor mye og hvor raskt Norge kan motta alliert støtte.

Behov for fornyet konseptuell tenkning

Når krigen har kommet til Europa igjen må vi ha en ny og strategisk tilnærming til hvordan vi skal tilrettelegge for og sikre rask og effektiv alliert støtte til Norge og Norden. I de politiske rammene som er trukket opp for alliert støtte pekes det på totalforsvaret som en sentral premiss for å kunne levere varer og tjenester. I ytterste konsekvens kan Forsvaret lukke øynene litt for de utfordringene som vil komme nå allierte ankommer til Norge, slik dagens oppgaver til Forsvaret er beskrevet. En ny sikkerhetspolitisk situasjon som også inkluderer et bredt nordisk NATO bør lede til en fornyet konseptuell tenkning rundt hvordan mottak og støtte til utenlandske avdelinger som deployerer til Norge i krise og krig skal tilrettelegges. Begrepet vertslandsstøtte må gis en utforming og et innhold som sikrer at det blir oppfattet som en reell styrkemultiplikator både nasjonalt og ikke minst for de land som har forpliktet eller forventes å forplikte seg til å deployere til Norge. Den nordiske dimensjonen må avklares spesielt med Finland og Sverige for å sikre en helhetlig tilnærming som er fleksibel og kosteffektiv.

Prioriteringer

Forsvarets ledelses- og styrkestruktur må også reflektere en mer strategisk tilnærming til alliert mottak hvor balansen mellom rene nasjonale kapasiteter og kapasiteter med evne og oppdrag om å støtte allierte avdelinger er ivaretatt. Identifikasjon av utvalgte APODs og SPODs vil tilrettelegge for at Forsvaret kan starte planlegging for utnyttelse av dedikerte militære og sivile kapasiteter. Samhandling med sivile resurser fra totalforsvaret kan konkretiseres gjennom planprosesser og øvelser slik at roller og ansvar er avklart og et fungerende ledelsessystem er etablert. Gitt presset som er på forsvarsbudsjettet vil en slik prioritering i verste fall smerte og hvor det vi i dag kjenner som forsvarsgrenvise kapasiteter må reduseres til fordel for å sikre et fungerende system for mottak og understøttelse av allierte i tråd med det fremtidens forsvarskonsept legger opp til.