Totalforsvaret – hvordan mobilisere samfunnets ­samlede ressurser på regionalt nivå?

Totalforsvarskonseptet1 ble utviklet i ­perioden etter annen verdenskrig. ­Forsvaret av Norge skulle bygge på både et ­militært forsvar og en bred sivil beredskap. Målsettingen var å verne om både Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier, og å verne om sivilbefolkningen.

Tidligere fokuserte Totalforsvarskonseptet primært på sivil støtte til Forsvaret i krise og krig. Konseptet omfattet ikke de lavere krisenivåene. Det endrede trussel- og risikobildet etter den kalde krigen medførte imidlertid at Forsvarets bidrag i håndteringen av samfunnssikkerhetsutfordringer fikk økt betydning, og at den tradisjonelle totalforsvarstenkningen måtte revurderes i lys av denne utviklingen.

Modernisering av totalforsvaret

Gjennom stortingsmelding 39 (2003-2004) sluttet stortinget seg til en utvidelse og modernisering av totalforsvarskonseptet. Det har også senere be­handlet temaet, og har presisert at de totale ressurser som er tilgjengelige i krig, også skal kunne brukes ved ­vanskelige, kriselignende hendelser i fredstid. Dette underbygger at Forsvaret i større grad enn tidligere må vektlegge støtte til det sivile samfunn ved fredstids­kriser. I dag er det derfor en av Forsvarets eksplisitte oppgaver å bidra til å ivareta samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver.

Det moderniserte totalforsvarskonseptet omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvens­håndtering i hele krisespekteret fra fred via sikkerhets­politisk krise til væpnet konflikt.

Regionale ressurser

Totalforsvaret er avhengig av robuste lokalsamfunn. Det er Heimevernet (HV) som har det daglige ansvaret for lokalt samarbeid og nettverksbygging med myndig­heter som politi, fylkesmenn, kommuner, relevante etater og næringsliv med samfunnsansvar innenfor rammen av totalforsvaret. Et tett og godt samarbeid mellom HV-distriktet, Fylkesmannen og politiet er avgjørende for å løse de regionale utfordringene til Totalforsvaret.
Fylkesmannen bidrar til å etablere kontakt og tilrettelegge for gjensidig bistand og samarbeid mellom sivile og militære myndigheter og samordner den sivile delen av totalforsvaret.

Ved væpnet konflikt, krigsfare eller liknende ­forhold skal Fylkesmannen2 sørge for at fylkets ­ressurser fordeles og utnyttes på en måte som dekker be­folkningens behov mest mulig i samsvar med retnings­linjer fra aktuelt fagdepartement. Fylkes­mannen skal også om nødvendig, og i samarbeid med andre myndigheter, samordne og prioritere mellom sivile behov og videreformidle ekstra ressurser til kommunene. Fylkesmannen skal bidra til fremskaffing, samordning og prioritering av sivil støtte til Forsvaret.

Politiet vil fortsatt utøve sine oppgaver under en væpnet konflikt og under okkupasjon. Under en væpnet konflikt og okkupasjon vil politiet få særlig krevende utfordringer knyttet til å beskytte personer og opprettholde alminnelig ro og orden. I tillegg må politiet håndtere annen kriminalitet som særlig knytter seg til den væpnede konflikten, herunder brudd på krigens rett3.

Så hvordan skal vi forberede oss på å mobilisere samfunnets samlede ressurser på regionalt nivå? Jo det må planlegges og øves! En rekke øvelser i Trøndelag i 2018 har gitt verdifulle resultater når det gjelder å utvikle mer robuste planverk og håndteringsevne regionalt.

Øvelse Sodd 2018

Øvelse Sodd er en beredskapsøvelse som Fylkes­mannen i Trøndelag tilbyr alle de 47 kommunene i fylket. Øvelsen i 2018 ble gjennomført som en diskusjons-/spilløvelse og målgruppen for øvelsen var kommunenes kriseledelse og kriseledelsens viktigste støttefunksjoner og beredskapsstab. Scenariet var flere hybride hendelser som rammet regionen.

Hybride trusler4 er sammensatte operasjoner med mulig bruk av alle tilgjengelige virkemidler. Voldsbruk på lavt nivå, utpressing, sabotasje og terror, ­diplomatisk press, propaganda, økonomiske og kulturelle ­sanksjoner kan være blant disse. Hybride operasjoner gjennomført av statlige aktører vil ha trusselen om bruk av militærmakt som et bakteppe. Virkemidlene i hybride operasjoner kan kobles sammen med, og brukes til å forsterke, konvensjonelle militære virkemidler. Ofte vil hybride operasjoner være utført slik at det ikke er ­åpenbart hva som er målsettingen, hvem som står bak eller om de er sentralstyrt. Sabotasje på ­samfunnets kritiske funksjoner som helse og omsorg, kraft­forsyning, elek­tronisk kommunikasjon og vann og avløp er eksempler på hybride hendelser som kan ramme kommunene.

Hendelsene i Øvelse Sodd 2018 utfordret kritiske samfunnsfunksjoner5 og kritisk infrastruktur over tid.

Hovedmålet med øvelsen var å bedre kommunenes evne til å håndtere hybride hendelser. Hele 94 prosent av respondentene oppgir i etterkant at øvelsens hoved­mål – «Øvelse Sodd 2018 skal bedre kommunenes evne til å håndtere uønskede hendelser» – er oppnådd. Fylkesmannen er spesielt fornøyd med deltakelsen og innsatsen, og måten kommunene jobbet med ­scenarioet gjennom øvelsen. Det er i evalueringen av øvelsen registrert over 200 konsekvens- og risiko­reduserende tiltak!

Hovedinntrykket er at kommunene er robuste ved kortvarige hendelser, men kan være sårbare ved langvarige hendelser. Ut i fra evalueringsrapportene virker det som at kommunene har godt planverk og god beredskap for å håndtere hendelser og følgehendelser som skyldes bortfall av ekom og strøm i et begrenset tidsrom. Kommunene rapporterer imidlertid om manglende planverk for å håndtere følgehendelsene når krisen blir langvarig. Det er flere som påpeker at forsyningssikkerheten vil bli krevende over tid. Flere kommuner oppgir også at de ikke har ROS-analyser for hendelser som pågår over lang tid.

Test av totalforsvaret 2018

Høstens store NATO-øvelse i Norge, Trident Juncture 2018 (TRJE 18), er en viktig test for hele total­forsvaret og en viktig milepæl i arbeidet med å styrke det sivil-militære samarbeidet og vårt lands samlede motstandskraft. Om lag 50 000 soldater, 250 fly og 35 fartøy deltok på øvelsen. Erfaringene HV-12, ­politiet og Fylkesmannen i Trøndelag har gjort seg under planlegging, gjennomføring og evaluering, er av stor betydning for videreutviklingen av totalforsvaret og evnen til å mobilisere på tvers av sektorene regionalt.

Øvelsen var også en test på hvordan landet klarte å ta imot og håndtere store militærstyrker og militært utstyr fra en rekke land. Den skulle også teste det ­revitaliserte norske totalforsvaret. Blant annet innebar det at sivile aktører som helsevesen, NSB, Statens ­vegvesen og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Fylkesmenn skulle støtte Forsvaret i å være vertskap for de allierte styrkene som kom til Norge6

Vertslandsstøtte

Som et ledd i forberedelsene til TRJE 18 ble det utarbeidet et regionalt vertslandsstøttekonsept. Fylkes­mennene i Trøndelag og Møre og Romsdal fikk i opp­drag å bistå Forsvaret i pilotprosjekt for utvikling av et regionalt vertslandstøttekonsept. Konseptet ble utviklet i tett samarbeid med HV-11 og HV-12. Formålet med var å gjennomgå det nasjonale konseptet og ­operasjonalisere det på regionalt nivå.

Vertslandsstøtte er sivil og militær støtte gitt i fred, krise, væpnet konflikt og krig av en vertsnasjon til allierte styrker og organisasjoner som er lokalisert på, operer i eller på vei gjennom norsk territorium. For å kunne gi slik støtte til våre allierte er vi avhengig av å jobbe sammen innenfor rammen av totalforsvaret. Beredskapen i Norge er bygd på noen grunnleggende prinsipper: ansvars-, likhets-, nærhets- og samvirkeprinsippet. Disse ligger også til grunn for arbeidet med vertslandsstøtte.

Nasjonal helseøvelse

Nasjonal helseøvelse er blant annet forankret i Total­forsvarsprogrammet og har som hensikt å styrke samarbeidet mellom helsetjenesten og forsvaret på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. I Trøndelag var alle samvirkeaktører inkludert Forsvaret og NATO-­styrker i aksjon på fullskalaøvelser i kommunene Ørland og Orkdal. I tillegg deltok Helse Midt-Norge en beredskaps­ledelsesøvelse.

Økt sivil støtte

Den sikkerhetspolitiske utviklingen øker behovet for at Forsvaret styrker sin beredskap. Forsvaret er i dag tettere integrert i det sivile samfunn enn før, og er i stor grad avhengig av varer, tjenester, kompetanse og teknologi fra sivil sektor. Dette gjelder både i fredstid og i krise og væpnet konflikt.

Prinsippet om utstrakt sivil støtte til Forsvaret i krise og krig utgjør selve kjernen i totalforsvarskonseptet, og ligger fast. Samfunnets samlede ressurser skal om nødvendig kunne mobiliseres til forsvaret av landet. Støtten til Forsvaret kan komme fra både offentlig og privat sektor. TRJE 18 innebar stor etterspørsel etter mat, utstyr, drivstoff, transport, innkvartering, rengjøring, tøyvask og avfallshåndtering. Ifølge DSB er mye av logistikken som støtter opp under militære operasjoner satt ut til ­private selskaper. I forbindelse med TRJE18 viser ­foreløpige ­estimater at rundt 1,5 ­milliarder kroner vil tilfalle lokalt næringsliv.

Har øvelsene i Trøndelag i 2018 bidratt til økt evne til å mobilisere samfunnets samlede ressurser på regionalt nivå? Det er for tidlig å trekke konklusjoner før alle evalueringsrapporter er ferdige. Men førsteinntrykket, både fra NATO og regionalt hold, er at Totalforsvaret er betydelig videreutviklet: Nye erfaringer i sivil-militær samhandling er gjort og nye planverk skrives.