Støttefunksjoner i spenning mellom sivil og militært mål: Understøtte og folkerett

Vi må ha i mente den eventualitet at væpnet konflikt kan ramme norske domener. I en væpnet konflikt er det folkerettens regler for krigføring som vil sette rammer for en motstanders militære maktbruk mot norske militære mål og norsk infrastruktur. Bruk av private og sivile aktører til understøttelse av militærmakten reiser da noen særlige problemstillinger.

Folkerettens regler for krigføring binder alle stater som deltar i en «væpnet konflikt» etter Genève-konvensjonene fellesartikkel 2. Alle angrep eller operasjoner fra en part som er rettet mot fiendeparten vil reguleres av folkerettens regler for stridighetene. Reglene som er relevante for militær understøtte fremgår særlig av Genève-konvensjonenes første tilleggsprotokoll fra 1977 (TPI). Store land som USA og Kina har ikke tilsluttet seg TPI, og Russland trakk seg fra protokollen i 2019. Likevel anses de sentrale reglene her for å være sedvane. Det betyr at reglene er bindende for alle stater, uavhengig av om de har ratifisert protokollen.

Tre andre folkerettslige dokumenter av nyere dato må også med. Folkerettseksperter fra en rekke stater har satt ord på hva som er gjeldende folkerett i tre manualer som gir et dekkende bilde av folkerettens regler i våre dager. For luftkrig har vi «Luftkrigsmanualen» fra 2009, for sjøkrig er det tale om «San Remo-manualen» fra 1995, og for cyber-domenet er det «Tallinn-manualen» fra 2017. De siste to er under revisjon og vil foreligge i oppdaterte utgaver i løpet av et par år. For væpnede konflikter mellom stater vil disse reglene i all hovedsak gjelde likt for alle land i verden.

Om maktbruken mot Norge er ulovlig etter FN-pakten har ingen påvirkning på de reglene som gjelder for selve krigføringen. Russland er forpliktet av reglene for krigføring i Ukraina selv om det er tale om en aggresjonskrig. Reglene for stridighetene inntreffer automatisk når det forekommer direkte fiendtlig interaksjon mellom de militære styrkene fra to eller flere stater (GK2). Krigserklæring eller annerkjennelse av at det er en væpnet konflikt fra politisk hold er underordnet, også dersom politiske myndigheter benekter dette. Uansett hvordan foranledningen er, vil folkerettens regler for stridigheter komme til anvendelse dersom Norge skulle bli viklet inn i en væpnet konflikt.
Reglenes overordnede funksjon er å begrense krigshandlingene til det som er militært nødvendig og å balansere dette mot humanitære hensyn. Regler for stridighetene har klynger med regler som beskytter sivile, stridende og miljøet. Den første klyngen med regler handler om å beskytte sivile og sivil infrastruktur fra kamphandlinger og direkte angrep. Det er her understøttelse til forsvaret fra sivilt hold særlig skaper utfordringer.

Understøtte fra sivile som forblir sivil

For det første vil understøttelse som anses som sivil, likevel eksponeres som sivil følgeskade.
Et angrep i humanitærrettslig forstand er «voldshandlinger mot motparten», både i angrep og i forsvar (TPI 49). Reglene går ut på at angrep kun kan rettes direkte mot militære mål. Infrastruktur og mennesker hos fienden som ikke har befatning med fiendens kampkraft (sivile) skal skånes i så stor grad som mulig (TPI 48). Likevel vil sivile og sivil infrastruktur eksponeres gjennom kamphandlinger. Sivil skade som er forutsigbar, men uintendert er likevel ikke forbudt, så lenge den er proporsjonal. Et angrep er uproporsjonalt dersom den forventede sivile skadefølgen er uforholdsmessig i relasjon til den direkte og konkrete militære fordelen som forventes som følge av akkurat dette angrepet (TPI 51). I den grad understøtte anses for å være sivil infrastruktur eller består av sivile, er det reglen om proporsjonale følgeskader som vil gjelde. Dersom et verksted og de ansatte anses for å ha sivil beskyttelse, kan et angrep likevel medføre at verkstedet blir ødelagt dersom verkstedet og de ansatte er plassert eller eksponert i forhold til det lovlige målet, og den (fra fiendens side) utilsiktede men påregnelige følgeskaden er proporsjonal med fiendens militære fordel ved å nøytralisere det militære målet (TPI 51).

Det er viktig å være klar over at det er den angripende fienden som foretar proporsjonalitetsvurderingen. Motstanderen må ha informasjon om hva som er militære mål og hva som er sivile og sivil infrastruktur for å kunne velge ut mål og beregne sivil følgeskade. Dette er plikten til forholdsregler i angrep (TPI artikkel 57). Denne plikten foreligger ved alle angrep uavhengig av hvilken fiende man har.

Ved sivil understøtte hos oss foreligger derimot en korresponderende plikt til forholdsregler i forsvar (TPI 58). Dersom vi organiserer oss på en måte som innebærer at vi blander militære og sivile, er det i betydelig grad vår risiko fordi vi da velger å eksponere vår egen sivile infrastruktur mer ved en væpnet konflikt på eget territorium.

Understøtte fra sivile som forblir sivil

For det første vil understøttelse som anses som sivil, likevel eksponeres som sivil følgeskade. Et angrep i humanitærrettslig forstand er «voldshandlinger mot motparten», både i angrep og i forsvar (TPI 49). Reglene går ut på at angrep kun kan rettes direkte mot militære mål. Infrastruktur og mennesker hos fienden som ikke har befatning med fiendens kampkraft (sivile) skal skånes i så stor grad som mulig (TPI 48). Likevel vil sivile og sivil infrastruktur eksponeres gjennom kamphandlinger. Sivil skade som er forutsigbar, men uintendert er likevel ikke forbudt, så lenge den er proporsjonal. Et angrep er uproporsjonalt dersom den forventede sivile skadefølgen er uforholdsmessig i relasjon til den direkte og konkrete militære fordelen som forventes som følge av akkurat dette angrepet (TPI 51). I den grad understøtte anses for å være sivil infrastruktur eller består av sivile, er det reglen om proporsjonale følgeskader som vil gjelde. Dersom et verksted og de ansatte anses for å ha sivil beskyttelse, kan et angrep likevel medføre at verkstedet blir ødelagt dersom verkstedet og de ansatte er plassert eller eksponert i forhold til det lovlige målet, og den (fra fiendens side) utilsiktede men påregnelige følgeskaden er proporsjonal med fiendens militære fordel ved å nøytralisere det militære målet (TPI 51).

Det er viktig å være klar over at det er den angripende fienden som foretar proporsjonalitetsvurderingen. Motstanderen må ha informasjon om hva som er militære mål og hva som er sivile og sivil infrastruktur for å kunne velge ut mål og beregne sivil følgeskade. Dette er plikten til forholdsregler i angrep (TPI artikkel 57). Denne plikten foreligger ved alle angrep uavhengig av hvilken fiende man har.

Ved sivil understøtte hos oss foreligger derimot en korresponderende plikt til forholdsregler i forsvar (TPI 58). Dersom vi organiserer oss på en måte som innebærer at vi blander militære og sivile, er det i betydelig grad vår risiko fordi vi da velger å eksponere vår egen sivile infrastruktur mer ved en væpnet konflikt på eget territorium.

Understøtte fra sivile som blir militært mål

Understøttelse som utføres av private eller sivile aktører og som har en klar militær funksjon, vil også kunne bli oppfattet som et militært mål av motstanderen. Fienden kan da angripe understøttelsen direkte med det formål å nøytralisere eller uskadeliggjøre den militære funksjonen. Det er folkerettens regler som avgjør hva som vil anses som militært mål av en angripende fiende. Det norske synet på disse reglene er gjenspeilet i Manual for krigens folkerett fra 2013 (under revisjon). I en væpnet konflikt er det likevel ikke Norges syn som vil ligge til grunn for målutvelgelsesreglene, men det som er akseptert som gjeldende folkerett samt den angripende stats forståelse av disse reglene. Et sentralt skille i folkerettens regler om militære mål går mellom mennesker og gjenstander.

Kriteriene for å delta direkte i stridighetene

Dersom man er medlem av de væpnede styrkene eller deltar direkte i stridighetene, vil man være et militært mål i folkerettslig forstand. I mellomstatlige konflikter er det vanlig at irregulære styrker eller sivile personer støtter den militære innsatsen. Noen blir tilknyttet statsmakten som kombattante (3. Genèvekonvensjon 4 og TPI 43). Har man ikke rett til å delta i stridighetene i en fellesartikkel 2-konflikt, er man sivil. Men også en sivil kan angripes direkte av fiendtlige styrker så lenge vedkommende deltar i stridighetene.

En person kan bli et militært mål som følge av en vedvarende kampfunksjon. Personer som faller i denne gruppen, vil bli oppfattet som militære mål også når de oppholder seg utenfor kampsonen eller gjør andre ting enn å delta i kamp. Personer som deltar i fiendtligheter ad hoc, vil derimot kun være å anse som militære mål i tilknytning til pågående stridigheter. Den sivile mister sin beskyttelse mot direkte angrep uten å få noen av de særlige privilegiene som gis til kombattante, som krigsfangestatus. Distinksjonsprinsippet og proporsjonalitetsregelen beskytter ikke personer som i utgangspunktet er sivile, men som likevel deltar i fiendtligheter. Da kan man angripes direkte i den hensikt å nøytraliseres.

Understøtte fra sivile medfører derfor at det oppstår spørsmål om hvor grensene går for direkte deltakelse i stridighetene, hva som vil utgjøre vedvarende deltakelse (kan angripes også utenfor pågående stridigheter) og ad hoc deltakelse (kun lovlig mål i tilknytning til pågående kamphandlinger).

Gjenstander til militær støtte og flerbruksformål

Reglene for hvilke gjenstander og infrastruktur som anses som militære mål er svært fleksible. Utgangspunktet også her er at sivil infrastruktur skal beskyttes både mot direkte angrep og mot effektene av angrep (TPI 48). En gjenstand vil være et militært mål dersom den «etter sin natur, beliggenhet, formål eller bruk, gir et effektivt bidrag til militær handling, og hvis […] ødeleggelse, tilfangetakelse eller nøytralisering gir en klar militær fordel» (TPI 52). Hva som er et militært mål defineres ut fra hvilken funksjon en gjenstand, infrastruktur eller bygning har i relasjon til den væpnede konflikten eller pågående stridigheter. Gjenstander som gir understøtte til militære funksjoner vil gjerne utgjøre et militært mål for fienden.

Noen typer bygninger og gjenstander har en traktatfestet sterk presumsjon om sivil karakter. Infrastruktur som handler om helsehjelp og gudshus har særlig sterk beskyttelse. Men også for mediehus, kulturelle bygg, boligområder eller skoler må motstanderen kunne vise til en klar militær funksjon for slike bygninger for at de skal miste sin sivile beskyttelse mot direkte angrep.

Visse gjenstander, installasjoner eller bygninger har en dobbel funksjon, eller såkalt dual use (flerbruksformål). En satellitt formidler både sivile og militær data, en bro frakter sivil transport og militærtransport, et verksted har både militære og sivile kunder. Også slike objekter vil være militære mål i den grad de har en militær funksjon som gjør dem til et militært mål etter TPI 52. Det at objektet også har en sivil funksjon, gir ikke dermed sivil immunitet mot angrep. Her trumfer den militære funksjonen den sivile. Imidlertid vil det hefte en særlig undersøkelsesplikt i forkant av angrep mot slike mål (TPI 57).

Særlige regler for sjø og luft-domenet

Reglene for stridighetene gjelder som utgangspunkt for alle domenene (land, luft, sjø, cyber og rom). Likevel har noen domener enkelte sær-regler. Innen sjødomenet har det historisk sett vært mindre risiko for sivil følgeskade og større risiko for de stridende. Reglene for sjøkrig har tradisjonelt ikke operert med individer og gjenstander, men har ansett fartøyer for å være enten sivile eller militære (San Remo Manualen). Dersom et fartøy er et militært mål, har det ikke vært tale om proporsjonalitet. Her er imidlertid regelutviklingen noe uklar, og trolig er reglene strengere i dag enn før 1990, som er tiden statspraksis kommer fra. Understøtte som faller inn under sjødomenet risikerer likevel at det skal mindre til for å bli ansett for et militært mål av en motstander. Dette antas også å gjelde infrastruktur langs kysten som betjener sjøkrigen.

For luftdomenet fremgår regler som er relevante for understøttelse til luftkapasitet av Luftkrigsmanualen (LM). Personer som arbeider med sivil-forsvar vil ha sivil beskyttelse så lenge man har oppgaver av humanitær art (LM 1.k). Alle former for redningsoperasjoner, medisinske hjelpeoperasjoner, slukningsoperasjoner, reparasjon på offentlige installasjoner, hjelp til å bevare gjenstander som er nødvendige for overlevelse (som vannforsyning osv), samt planlegging av slik aktivitet vil bevare sin sivile karakter. Dermot nevner manualen en rekke aktiviteter knyttet til understøttelse som vil bli ansett for å få være direkte deltakelse og dermed vil medføre tap av sivil immunitet mot direkte angrep. Det gjelder beskyttelse av militære mål (LM 29i), deltakelse i elektronisk krigføring eller cyber angrep (LM29iii), deltakelse i innsamling av informasjon om fiendtlig mål (LM29 iv), bruk av militære kommunikasjonsnettverk og fasiliteter (29vii), tanking av fly (29viii), lasting av fly (29 ix), service eller reparasjon av fly som deltar i kamp (LM29x), lasting av kontroll-data til luftsystemers software (LM29xi), og trening av luftpersonell (LM29xii). Alle disse aktivitetene kan innebære at man anses å delta direkte i fiendtlighetene (vedvarende eller ad hoc) av motstanderen og dermed blir militært mål for fienden.

Sivile gjenstander er også for luftdomenet alle de gjenstander som «ikke er militære mål» (LM 1j). Et sivilt fly kan bli et militært mål dersom det frakter tropper, militært materiell, er inkorporert i flyflåten, driver med ISR (LM 27, a-c), eller på andre måter gir et effektivt bidrag til militær handling (LM 27 (e).

Som det fremgår av denne gjennomgangen, vil private eller sivile aktører som gir understøtte til militæret i betydelig grad bli eksponert som militære mål i en væpnet konflikt på norsk jord. Når vi velger å integrere sivil infrastruktur i våre militære systemer, aksepterer vi den betydelige risikoen dette vil innebære for vår sivile infrastruktur dersom væpnet konflikt kommer hit. Dette er en risiko som det er viktig at alle impliserte er innforstått med.