Sivile ressurser og totalforsvaret er en forutsetning for vertslandsstøtte

Selv om det har skjedd store forbedringer de siste årene, må det fortsatt planlegges bedre for å sikre kritiske ressurser. Hele vertslandsstøtteapparatet må også øves og trenes jevnlig. Kompetanse er nemlig ferskvare. Ifølge gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren skjer forsvaret av Norge langs tre hovedlinjer: den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i NATO og bilateral støtte og forsterkning fra nære allierte. Norsk sikkerhet blir først og fremst ivaretatt i rammen av NATO, noe som betyr at mottak og understøttelse av allierte styrker er avgjørende. En stadig forverret sikkerhetspolitisk situasjon det siste tiåret med påfølgende større oppmerksomhet rundt faren for en væpnet konflikt i Europa, har ført til at nasjonal forsvarsevne, inkludert vertslandsstøtte, har fått adskillig mer oppmerksomhet både i Norge og NATO. Betydningen av vertslandsstøtte er blitt ytterligere aktualisert med Russlands invasjon av Ukraina.

Som vertsland må Norge – med våre samlede ressurser – kunne ta imot og understøtte allierte styrker frem til deres egne forsyningslinjer er etablert. Selv etter at forsyningslinjene er etablert, vil Norge som vertsnasjon måtte understøtte med ressurser som vann, kraft og elektronisk kommunikasjon. Et robust system for vertslandsstøtte kan bidra til å øke sannsynligheten for at allierte kommer oss til unnsetning, og til økt utholdenhet for allierte styrker som opererer i Norge, og er dermed avgjørende for vår forsvarsevne. Men et robust system kan ikke bygges opp kun av Forsvarets begrensede ressurser. Norsk vertslandsstøtte er helt avhengig av sivile aktører og deres ressurser. Med denne artikkelen ønsker vi derfor å belyse betydningen av sivile aktørers rolle knyttet til forsyningsberedskap og understøttelsen av allierte styrker i Norge.

Vertslandsstøtte er både sivile og militære ressurser

Før vi går nærmere inn på siviles betydning for vertslandsstøtten, vil vi si hva vi mener med vertslandsstøtte. Det omfatter sivil og militær støtte gitt i fred, krise, væpnet konflikt og krig av et vertsland til allierte styrker og organisasjoner som er lokalisert på, opererer i eller er på vei gjennom vertslandets territorium. Støtten til allierte skal gi et grunnlag for rask forsterkning fra allierte, og bidra til å opprettholde de allierte styrkenes stridsevne under en operasjon som kan bli langvarig og som ikke skjer i nærheten av deres hjemmebaser. Overordnet kan vertslandsstøtten deles inn i fem faser, og inkluderer både operative leveranser og administrative oppgaver. De fem fasene omfatter forberedelser og planlegging, mottak av allierte styrker ved havner og flyplasser, understøttelse av styrkene under den pågående operasjonen, redeployering og regenerering. Vertslandsstøtte omfatter en rekke aktører – sivile og militære, offentlige, private og frivillige, nasjonale og utenlandske – og leveranser av varer og tjenester, som forsyning, vedlikehold, sanitets- og veterinærtjenester, ingeniør- og bygningstjenester, forlegning, transport, styrkemottak og styrkebeskyttelse.

Hvilke ressurser det vil være størst behov for vil variere i de ulike fasene. Mens tilgang på infrastruktur i mottaksområdene vil være avgjørende for gjennomføring av mottaksfasen, blir det trolig stor etterspørsel etter vedlikeholdstjenester og ulike etterforsyninger for å sikre styrkenes utholdenhet i understøttelsen av en operasjon. Dette dekkes gjennom tre typer kilder: 1) Forsvarets ressurser, 2) Forsvarets avtaler med private leverandører og 3) sivilt-militært samarbeid i rammen av totalforsvarskonseptet.

Stadig økende sivile bidrag gir bedre evne

Siviles bidrag til vertslandsstøtten har økt betraktelig det siste tiåret. Dette er i tråd med den nasjonale forsvarsindustrielle strategien, som fremhever at samarbeid med næringslivet skal bidra til å styrke forsvarssektoren evne til løse oppgaver ut fra prinsippet «så sivilt som mulig, så militært som nødvendig». Det sivile bidraget til vertslandsstøtten har primært økt på to måter: Gjennom Forsvarets beredskapsavtaler med norske næringslivsaktører og ved en modernisering av totalforsvaret.

Forsvaret har det siste tiåret styrket logistikkberedskapen ved å inngå samarbeid og etablere beredskapsavtaler med flere næringslivsaktører. Forsvaret har gått fra å ha svært få til å øke andelen rammeavtaler med beredskapsklausuler og i tillegg etablert større og mer langvarige avtaler med beredskapspartnere. Det er nå mer enn 10 beredskapspartnere. Mens Bring og Posten bidrar for eksempel med transporttjenester, bidrar Borg havn, Narvik Havn og Grieg Strategic Services til tilgang på havner og tilhørende havnetjenester, noe som er avgjørende i forbindelse med mottak av allierte. Beredskapspartneren Wilnor Governmental Services bidrar blant annet med tjenester som forpleining og forlegning, og til oppbygging av midlertidige teltleirer. De store matvare-grossistene i Norge er også blant beredskapspartnerne. Alle disse avtalene har bidratt til at kapasiteten til å levere vertslandsstøtte har økt betraktelig det siste tiåret. De bidrar til å skape et skalerbart forsyningssystem som kan håndtere alliertes behov i krig til en kostnad vi kan bære i fredstid. At næringslivet stod for mer enn
70 % av omsetningen under TRJE18, viser hvor avhengig norsk vertslandsstøtte er av deres ressurser.

Minst like viktig for vertslandsstøtten er sivile totalforsvarsaktører. Det moderniserte totalforsvarskonseptet innebærer gjensidig sivilt-militært samarbeid og utnyttelse av alle ressurser i samfunnet dersom det skulle behøves i kriser, samt samarbeid om å hindre kriser og planlegge beredskap. Konseptet er operasjonalisert av myndighetene gjennom det nasjonale beredskapssystemet som gjelder for alvorlige sikkerhetspolitiske kriser, væpnet konflikt og sektorovergripende kriser, forårsaket av alvorlige tilsiktede handlinger. Systemet omfatter alle totalforsvarsaktørene og harmoniserer med NATOs krisehåndteringssystem. De involverte aktørene skal ha underliggende planverk for å opprettholde kritiske funksjoner og infrastrukturer i samfunnet, slik som kraftforsyning, transport, elektronisk kommunikasjon, satellittbaserte tjenester, helsetjenester og forsyning av mat, drivstoff og vann. Dette planverket er imidlertid ikke helt komplett enda.

Med et svært sammensatt og sektorovergripende aktørbilde i totalforsvaret er god koordinering og godt samarbeid avgjørende for at ordningene skal fungere effektivt. En rekke samarbeidsfora på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå ble derfor etablert allerede under den kalde krigen. Eksempler på disse foraene er hhv. Sentralt totalforsvarsforum, fylkesberedskapsrådene og kommunale beredskapsråd. På noen områder, som matvareberedskap og drivstofforsyning, er det også egne råd for at myndighetene og næringslivet i samarbeid skal forebygge eller håndtere kriser. Dette vil bidra til bedre koordinering mellom de ulike aktørene slik at samfunnets ressurser kan bli utnyttet mest mulig effektivt. Flere grep ble tatt i forbindelse med NATO-øvelsen Trident Juncture 2018 (TRJE18) for å forbedre det sivil-militære samarbeidet om vertslandsstøtte: Forsvaret utviklet i samarbeid med sentrale sivile myndigheter et konsept for vertslandsstøtte. Det ble i tillegg gjennomført et opplæringsløp, samvirkekonferanser og liasonering, som bidro til at de mange aktørene i totalforsvaret gjennom hele TRJE18 var bedre koordinert og hadde bedre kunnskap om både Forsvaret og totalforsvarsordningene enn på flere tiår.

Gode erfaringer

TRJE18 ble den første testen av den norske systemet for vertslandsstøtten og viste siviles betydning for vertslandsstøtten i praksis: Forsvaret ledet mottaksoperasjonen og understøttelsen av de allierte styrkene, i tett samarbeid med næringslivsaktører og totalforsvarsaktører for felles planlegging og koordinering av oppgaver og leveranser. Et illustrerende eksempel er de mange mottakene ved ulike havner der Forsvaret samarbeidet med både sivile offentlige og private aktører. Heimevernsdistriktet bidro med styrkebeskyttelse. Tolletaten klarerte militært materiell. Grieg og Wilnor leverte ulike havnetjenester, som lossing og oppstillingsareal. Vegmyndigheter bidro til å planlegge tidspunkter for når kolonnene med tungt militært utstyr kunne bevege seg langs veiakser for trygg ferdsel på veiene og for å sørge for at ulempene for sivilbefolkningen ble minst mulig. Erfaringene fra TRJE18 var at samarbeidet og koordineringen mellom

Forsvaret, de allierte styrkene og sivile totalforsvarsaktører slik som politi, Vegvesen, statsforvaltere og kommuner fungerte veldig godt. Det bidro til god informasjon til befolkningen og til å minimere ulempene for sivil trafikk.
TRJE18 viste at våre sivil-militære løsninger for vertslandsstøtte har svært god kapasitet til å understøtte allierte. Over 99 % av alle bestillingene ble faktisk levert. NATOs Joint Logistic Support Group oppsummerte understøttelsen under TRJE18 på følgende måte: «Alle avsenderland fikk alle forsyninger de skulle ha, og det var ingen forstyrrelser på planlagte operasjoner og aktiviteter i øvelsen». Summen av vår nasjonale evne til å levere vertslandsstøtte, både i forbindelse med mottak og understøttelse av de allierte, ble altså vurdert til å være svært god. Dette skyldes både den ekstra logistikkapasiteten som var tilgjengelig fra private aktører, gode forberedelser og god koordinering av totalforsvaraktørene, og ikke minst stor grad av fleksibilitet blant militære og sivile aktører.

Forbedringer trengs fortsatt

For å understøtte allierte styrker over en gitt periode er den sivile støtten til Forsvaret og NATO helt avgjørende. Den store testen TRJE18, med bruk av sivile aktører ble en suksess. TRJE18 ble imidlertid gjennomført i de landsdelene med best tilgang til vertslandsstøtteressurser, og var samtidig en fredstidsøvelse med få sikkerhetsutfordringer, uten angrep langs kommunikasjonslinjer eller bruk av omfattende irregulære virkemidler fra en motstander. Det er derfor fortsatt en viss usikkerhet knyttet til vår evne til å yte vertslandsstøtte i en skarp situasjon.

FFIs analyser har identifisert flere mangler som kan påvirke allierte styrkers utholdenhet, til tross for at kapasiteten innen mange typer ressurser har økt betraktelig det siste tiåret gjennom sivil-militære løsninger. Det er blant annet behov for en ytterligere styrking av beredskaps-beholdningene av flydrivstoff, dersom vi skal være i stand til å understøtte både våre egne luftstyrker og en omfattende alliert luftoperasjon i en gitt periode frem til de allierte har etablert egne forsyningslinjer. Vi har også identifisert mangler innen enkelte typer infrastruktur og tjenester. Det er derfor fortsatt behov for å utvikle løsninger som øker kapasiteten.

Tilgangen på varer og tjenester avhenger av den sikkerhetspolitiske situasjonen. I en reell sikkerhetspolitisk krise er det økt risiko for at sivile aktørers verdikjeder kan brytes. En viktig årsak til dette er at sårbarheter i verdikjeden trolig vil bli utnyttet av en fiende, og at fiendtlige handlinger i større eller mindre grad vil kunne føre til en logistikkbrist. Dette vil få store konsekvenser for ytelsen til logistikksystemet og Norges evne til å levere effektiv vertslandsstøtte, noe som igjen kan påvirke utholdenheten til styrkene. Globalisering av ulike markeder har ført til uoversiktlige verdikjeder, og Forsvaret og Norge er stadig mer avhengige av utenlandske leverandører og underleverandører. Et dagsaktuelt eksempel er usikkerheten knyttet til tilgang på korn, der Ukraina og Russland står for omtrent en tredjedel av den globale eksporten av hvete. I en alliert operasjon vil etterspørselen etter bestemte varer og tjenester øke, slik at man kan få både nasjonal og internasjonal konkurranse om ressursene, med påfølgende risiko for at markedet blir tømt. Det er også risiko for at tilgangen på nødvendige ressurser påvirkes av forstyrrelser eller svikt i distribusjonskanaler og lagring. Eksempelvis kan det bli for lite drivstoff til fly dersom store styrker skal understøttes og behovet blir større enn det Norge har kapasitet til å produsere, distribuere og lagre selv i perioden før forsyningslinjene for de allierte styrkene er etablert. Det er altså en risiko for at vår evne til å gi logistisk vertslandsstøtte i en alliert operasjon blir betraktelig redusert ved en væpnet konflikt, noe som i ytterste konsekvens kan påvirke utholdenheten og den operative evnen. I denne situasjonen kan det i praksis også bli utfordrende å prioritere ressursene mellom alle aktørene i totalforsvaret, spesielt dersom de ikke har øvet på dette på forhånd. De gode erfaringene TRJE18 gav er derfor viktig å bygge videre på, men dekker ikke de utfordringer som kan oppstå i en reell væpnet konflikt. For å oppnå robust forsyningsberedskap, er det derfor behov for å sikre tilgang på ulike ressurser. Mulighetene som finnes i rammen av totalforsvaret bør derfor utnyttes ytterligere.

Vi må fortsatt øve mer

Det siste tiåret har sivile aktører fått en stadig større rolle i Forsvarets logistikksystem og i norsk vertslandsstøtte. Dette har bidratt til økt evne til å gjennomføre mottak av – og sikre utholdenheten til – allierte styrker som skal operere i Norge. Som påpekt innledningsvis, bygger nasjonal vertslandsstøtte på ressurstilgangen som finnes i Forsvaret, avtaler med Forsvarets leverandører og sivilt-militært samarbeid i rammen av totalforsvarskonseptet. Militære logistikkressurser som er avgjørende for allierte styrkers utholdenhet utgjør totalt sett en relativt liten andel av logistikkressursene innen vertslandsstøtten. Det meste av ressursene eies av sivile aktører, og primært ulike næringslivaktører. Hva er så konsekvensen av denne ressurs-fordelingen? Siden norsk sikkerhet bygger på NATO-medlemskapet og alliert støtte, må norsk sikkerhet også bygge på sivil-militære løsninger. Sivile innsatsfaktorer, som elektronisk kommunikasjon, kraftforsyning, vannforsyning og transportinfrastruktur, må være på plass og dimensjonert for en alliert operasjon i Norge av en viss varighet, uavhengig av hvor i landet en slik operasjon finner sted. Sivil-militære planer for å videreutvikle forsyningsberedskapen er nødvendig, for eksempel for å sikre tilstrekkelig drivstoffberedskap, og derigjennom sikre utholdenhet for allierte luftstyrker i situasjoner der nasjonenes egne forsyningslinjer kan bli forsinket eller brutt.

Samarbeidet mellom Forsvaret og sivile totalforsvarsaktører på ulike nivåer er avgjørende for at vertslandsstøtteoperasjonen skal fungere i praksis. TRJE18 gav sivile og militære aktører erfaring og kunnskap om hvordan vi som vertsnasjon kan gi best mulig vertslandsstøtte. Men kompetanse er ferskvare. For at sivil-militære løsninger skal fungere i en reell krise må systemene øves og trenes jevnlig, og helst så realistisk som mulig. Det gjelder alle aspekter ved vertlandsstøtte.