NATO og norsk forsvarsplanlegging

Forsvarspolitikk omfatter spørsmål som Forsvarets oppgaver, forsvarskonsept, struktur og materiell, beredskapsprofil, personellordninger og verneplikt, stående styrker eller reserver, baser og lokalisering, for å nevne noe. Når beslutninger skal tas på disse områdene, er NATOs behov og vårt eget behov for interoperabilitet med de allierte en viktig faktor. Forsvarets andre hovedoppgave angir da også at forsvaret av Norge og våre allierte skal skje innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar.

Imidlertid kan man i norsk debatt tidvis få inntrykk av at forsvarspolitikken er et isolert norsk anliggende. Diskusjonen om Finnmark best forsvares gjennom landmilitær tilstedeværelse eller ved bruk av langtrekkende presisjonsild, eller om det i det hele har noen hensikt å forsvare den delen av landet, er et slikt eksempel. Det samme var forsvarssjefens anbefaling før jul i 2022 om allikevel ikke å anskaffe stridsvogner til Hæren, slik Stortinget allerede hadde vedtatt.
Dette er ikke isolerte norske spørsmål, de berører sentrale sider ved vårt ansvar for NATOs kollektive sikkerhet, byrdefordeling og bidrag med interoperable styrker. Hadde Norge innført et konsept der Finnmark ikke skulle forsvares, ville det brutt med vår forpliktelse på NATOs første hovedoppgave «Deterrence and Defence», slik den er fastsatt i NATOs strategiske konsept fra 2022. Hadde regjeringen besluttet å ikke anskaffe stridsvogner, ville det brutt med de alliertes eneste prioriterte kapabilitietsmål for Norge, å bidra med en tung infanteribrigade til NATOs styrkestruktur, sist vedtatt på forsvarsministermøtet i oktober 2021.

Tilpasningen og integreringen av Forsvaret i NATOs styrkestruktur er ikke bare av betydning for vår evne til å bidra til operasjoner i utlandet, slik tankesettet langt på vei var inntil nylig. Det er også helt avgjørende for vår evne til å bidra til NATOs forsvar av Norge. Regelmessig øving og trening er en anerkjent og viktig del av dette, men utformingen av en integrert forsvarsstruktur i tråd med NATOs behov er naturligvis grunnlaget for det hele. I Luftforsvaret er dette en selvfølge, men denne erkjennelsen er ikke like sterk andre steder, spesielt i diskusjoner om landmakten.

Ressursbruk

Byrdefordeling i NATO, og de europeiske alliertes rimelige bidrag til egen sikkerhet, har vært et viktig tema i NATO i en årrekke. På toppmøtet i Wales i 2014 vedtok de allierte NATOs «Defence Investment Pledge» (DIP), bedre kjent som «NATOs 2% mål». Initiativet hadde til hensikt å stanse nedgangen i mange allierte lands forsvarsbudsjetter, styrke alliansens militære evne, og å redusere ubalansen mellom USAs og de øvrige lands bidrag til felles sikkerhet, etter Russlands annektering av Krim tidligere samme år. Som et mål for en mer rettferdig fordeling av byrdene, forpliktet de allierte stats- og regjeringssjefene seg til å arbeide for å bruke 2% av sine brutto nasjonalprodukter (BNP) på forsvar og minst 20% av forsvarsutgiftene til investeringer innen 10 år, det vil si innen 2024. Det forventes at de allierte vil fornye og forsterke denne forpliktelsen på det kommende toppmøtet i Vilnius i juli 2023.

Norge har jevnlig bekreftet sin forpliktelse på DIP, senest i et brev fra statsminister Støre til NATOs generalsekretær i desember 2022. Når dette vil skje er imidlertid uklart, og at det vil skje innen 2024 er vel nå heller lite sannsynlig. Selv om Norge uventet nådde 2% målet i 2020 som følge av reduksjonene i BNP under pandemien, har utviklingen i 2021 og 2022 vært sterkt nedadgående. For 2022 er NATOs gjeldende anslag at Norge lå på 1,55% av BNP. Regjeringens egne tall ligger enda lavere. Dette er det laveste nivået for Norge siden 2014, som altså var året da vi sammen med våre allierte vedtok DIP. Det må sies at Norge bruker mer på forsvar per innbygger enn alle øvrige allierte bortsett fra USA. Allikevel viser NATOs beregninger at den reelle utviklingen i Norges forsvarsbevilgninger har vært negativ de siste to årene, blant annet som følge av den svake kronekursen (Se Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022), 22 Jun 2022, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf).

Norge er nå det eneste landet i NATO med grense til Russland som ikke bruker minst 2% av BNP på forsvar. De baltiske land og Polen har i flere år ligget godt over 2%. Polen kunngjorde nylig at de nå har vedtatt et forsvarsbudsjett for 2023 som sikter mot 4% av BNP, en økning på omtrent 1% bare siden 2022. Selv om det er forståelse blant de allierte for at norsk BNP kan variere mye fra år til år som følge av energiprisene, er det liten forståelse for at Norge, som både er et velstående land og i tillegg er helt avhengig av alliert støtte i en fremtidig krise eller krig, ikke sikter høyere med sitt bidrag til norsk og alliert sikkerhet.
Norge ligger derimot langt over målsettingen om å bruke minst 20% av forsvarsutgiftene til investeringer. For 2022 er den estimerte andelen 31,6%. Dette fremheves ofte fra norsk side som et sterkt nivå, og reflekterer mange av de viktige anskaffelsene Norge nå gjennomfører, ikke minst av nye kampfly og maritime patruljefly. Allikevel er et slikt nivå ikke uproblematisk over tid. Studier har vist at en høy investeringsandel gjerne sammenfaller med strukturkutt og underfinansiering av personell, operasjoner og drift, en problemstilling som heller ikke er ukjent i Norge. Skal den operative evnen styrkes, holder det med andre ord ikke med høye investeringer i nytt materiell, uten at man samtidig gjennomfører en proporsjonal styrking av personell, øving, trening og infrastruktur.

Nytt NATO-planverk

NATOs nye strategiske konsept fra toppmøtet i Madrid i 2022 innebærer en historisk dreining fra fokus på internasjonal krisehåndtering, tilbake til fokus på kollektivt forsvar. Toppmøtet vedtok og forsterket også en rekke nye og tidligere initiativer for å styrke NATOs militære evne. Et av de viktigste initiativene er et nytt «Concept for Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area» (DDA).
DDA-konseptet inkluderer utviklingen av en ny modell for NATOs styrkestruktur, med økt fokus på beredskap og reaksjonsevne, i tillegg til innføringen av nye regionale forsvarsplaner. Planer på dette nivået har ikke NATO hatt siden den kalde krigens dager. Det meste av dette arbeidet er naturlig nok gradert, men SACEUR ga en god sammenfatning på det svenske Folk och Försvars sikkerhetskonferanse i Sälen 9 januar 2023 (https://www.youtube.com/watch?v=IFIhlAHnRbg).

Styrkebehovet for de nye forsvarsplanene vil bli en viktig driver for NATOs forsvarsplanlegging i tiden som kommer. Norge må kunne bidra med interoperable styrker til NATOs forsvar av vårt eget land, vi må være i stand til å motta og støtte allierte forsterkninger til Norge og våre nordiske naboland, og vi må kunne gi vårt forholdsmessige bidrag til forsvar og alliert fremskutt tilstedeværelse i andre allierte land, eksempelvis som i Baltic Air Policing. I tillegg er NATOs to andre hovedoppgaver fortsatt å kunne gjennomføre «Crisis Prevention and Management» og «Cooperative Security» sammen med partnere. Også dette vil kreve styrker.

Fremskutt tilstedeværelse

Toppmøtet i Madrid i 2022 utvidet og forsterket også den fremskutte militære tilstedeværelsen langs NATOs østlige grense, som opprinnelig ble vedtatt på toppmøtet i Warszawa i 2016. Norge bidrar for tiden til dette med et styrkebidrag i NATOs «enhanced Forward Presence» (eFP) i Litauen. NATO har nå stridsgrupper på opptil brigadestørrelse i åtte land langs NATOs østlige grense, fra Estland i nord til Bulgaria i sør.
Norge har så langt ikke hatt fremskutte allierte styrker på norsk territorium, av mange gode grunner. Norge omtaler seg selv ofte som «NATO i nord», og vi er derved selv NATOs fremskutte tilstedeværelse i Norge. Dette har konsekvenser for norsk evne til å reagere på hele spekteret av trusler eller territorielle krenkelser langs grensen til Russland og i Finnmark. Styrkingen av Forsvaret i nord, særlig ved oppbyggingen av Finnmark landforsvar, men også med en tydelig tilstedeværelse av sjø- og luftstridskrefter, er derved ikke bare et nasjonalt spørsmål. Dette er også et viktig bidrag til NATOs ambisjon om avskrekking og
forsvar på «every inch of Allied territory», slik det er formulert i NATOs nye strategiske konsept.

Å være «NATO i nord» henger tett sammen med Forsvarets første og tredje oppgave, å sikre troverdig avskrekking, og å kunne avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser. Denne ambisjonen har en kostnad, slik den blant annet ga seg utslag i det relativt høye antallet F-35 kampfly Norge har anskaffet, sammenliknet med land som eksempelvis Danmark, Nederland eller Belgia. Denne utfordringen vil ikke bli mindre i kommende langtidsplan.

NATOs kapabilitetsmål

Mens DIP handler om tilstrekkelig ressursbruk, handler NATOs Defence Planning Process (NDPP) om de konkrete behovene i NATOs styrkestruktur. Som for DIP har også NDPP til hensikt å bidra til rettferdig og rimelig byrdefordeling. Forsvarsplanlegging i NATO skal sørge for at de allierte kollektivt utvikler og vedlikeholder den «verktøykassen» alliansen trenger for å håndtere fremtidens kjente og ukjente utfordringer.
Prosessen har fem distinkte trinn, og følger en fireårig syklus. På trinn 1 fastsetter de allierte de politiske føringene for prosessen. Grunnlaget er gitt i det nye strategiske konseptet, som i tillegg til NATOs tre hovedoppgaver også angir NATOs ambisjonsnivå, som blant annet er «…to defend every inch of Allied territory, preserve the sovereignty and territorial integrity of all Allies and prevail against any aggressor», samt å ha evne «… to respond to all threats to our security.» Akkurat som det strategiske konseptet fastslår at de alliertes sikkerhet er udelelig, er alliansens ambisjonsnivå med andre ord også ubegrenset og altomfattende.

For praktiske formål er det imidlertid vanskelig å drive forsvarsplanlegging med en ubegrenset ambisjon. De allierte fastsetter derfor ved oppstarten av hver ny planperiode en «Political Guidance for Defence Planning», som gir en rekke føringer og forutsetninger for beregningen av det nødvendige kapabilitetsbehovet. Et hovedpunkt i Political Guidance er det konkrete ambisjonsnivået det skal planlegges for. Dette ambisjonsnivået er i likhet med resten av dokumentet gradert, men angir i stort en konkret og realistisk ambisjon for løsningen av alliansens tre hovedoppgaver, slik de er nevnt over.

Political Guidance for den kommende planperioden ble vedtatt av forsvarsministermøtet i NATO i februar 2023. Dokumentet reflekterer beslutningene fra toppmøtet i Madrid, slik som en revidert styrkestruktur med betydelig skjerpet beredskap og reaksjonsevne, og implementeringen av det nye DDA-konseptet med tilhørende forsvarsplaner.

Med utgangspunkt i Political Guidance, gjennomfører de to strategiske kommandoene i NATO i prosessens trinn 2 en «Capability Requirements Review», der sluttproduktet er en militær vurdering av hva NATOs styrkestruktur må bestå av, et såkalt «Minimum Capability Requirement» (MCR), dersom ambisjonen skal oppnås. Kapabilitetsbehovet kvantifiseres i flere hundre forskjellige typer militære kapabiliteter med tilhørende beredskapsprofil. I tillegg gir MCR også en lang rekke kvalitative behov, slik som for interoperabilitet, grenvise kapasiteter, kommando og kontroll, lagre av ammunisjon og evne til å levere vertslandsstoette, for å nevne noen eksempler.

I prosessens trinn 3 fordeles det kollektive MCR i pakker av mål til hver enkelt alliert. Disse målene består av en liste konkrete kapabiliteter det enkelte land forventes å bidra med, som eksempelvis for Norge blant annet består av et konkret antall kampfly, luftvernavdelinger, fartøy, en tung infanteribrigade med støtteelementer, med mer. I tillegg gis det et sett med kvalitative mål, tilpasset landenes konkrete situasjon. Fordelingen av kapabilitetsbehovet skjer etter prinsippet «fair share and reasonable challenge», for å sikre rettferdig byrdefordeling. Dette er ikke en eksakt vitenskap, men kriterier som landenes økonomiske styrke (BNP), befolkning, eksisterende kapabiliteter og fremtidige planer, styrker og svakheter, og ikke minst geografiske beliggenhet tas i betraktning. Kapabilitetsmålene for hver enkelt alliert fastsettes etter konsultasjoner, først mellom NATOs staber og den enkelte allierte, og deretter mellom de allierte i NATOs Defence Policy and Planning Committee (DPPC). Til slutt fastsettes kapabilitetsmålene for hver enkelt alliert av forsvarsministrene i NATO. Dette gir de allierte en sterk politisk forpliktelse til å gjennomføre sine kapabilitietsmål, ikke som en meny man kan velge og vrake fra, men som en helhetlig pakke.

Prosessens trinn 4 omhandler bistand til implementering av målene, mens trinn 5 er en vurdering av de alliertes planer for å nå kapabilitetsmålene, og de oppnådde resultatene. Trinn 5 gjennomføres hvert andre år, og resulterer i en omfattende vurdering av hver enkelt alliert. I likhet med prosessen på trinn 3 blir vurderingen gjennomført i tett konsultasjon med det enkelte land, og mellom de allierte i DPPC. Til slutt blir et sammendrag av hvert enkelt lands vurdering vedtatt av de allierte forsvarsministrene, sammen med en «Defence Planning Capability Report», som angir overordnet status for NATOs styrkestruktur.

På norsk anmodning blir sammendraget av de alliertes vurdering av Norge annethvert år normalt avgradert og offentliggjort som et vedlegg til Prop. 1S Forsvarsbudsjettet. Sist ble vurderingen fra 2020 offentliggjort som et vedlegg til investeringsproposisjonen Prop. 123 S (2020–2021) våren 2021. De allierte forsvarsministrenes vurdering av Norge fra oktober 2022 er avgradert fra NATOs side, men er foreløpig ikke offentliggjort av Forsvarsdepartementet. Norge gir mange verdifulle bidrag til NATOs styrkestruktur, men det er fortsatt også en rekke kapabilitetsmål Norge ikke er i stand til å oppfylle.

Alle beslutninger i NATO krever konsensus blant de allierte, med unntak av i NDPP. Her er de allierte enige om å benytte arbeidspraksisen «konsensus minus en». I praksis betyr dette at en alliert ikke kan blokkere kapabilitietsmål de øvrige allierte mener er det aktuelle landets rimelige andel av den totale byrden. En alliert kan heller ikke blokkere deler av sin egen vurdering i trinn 5. Dette styrker de normative sidene ved prosessen, og tydeliggjør den politiske kostnaden dersom enkeltstående allierte unndrar seg å bidra med sin rimelige andel av det kollektive kapabilitetsbehovet.

Konklusjon

Medlemskapet i NATO er grunnlaget for norsk sikkerhet, og av dette følger det også forpliktelser. Det er i norsk interesse å sørge for at NATO har troverdig evne til avskrekking og forsvar, også i fremtiden. Norge burde derfor være i front i gjennomføringen av de kollektive vedtak vi selv har vært en del av, om ressursbruk og om bidrag til NATOs styrkestruktur gjennom implementering av NATOs kapabilitetsmål.
NATOs kapabilitetsmål er Norges rimelige og rettferdige andel av den felles regningen for en tilstrekkelig NATO styrkestruktur. Kapabilitetsmål Norge ikke oppfyller må dekkes av andre allierte, og når dette forekommer kan det i lengden undergrave Norges posisjon som en troverdig alliert. Implementeringen av NATOs kapabilitetsmål for Norge, og et rimelig og rettferdig norsk bidrag til den kollektive sikkerheten i NATO er innenfor rekkevidde i den neste langtidsplanen for Forsvaret, dersom det nå tas et krafttak for å oppfylle NATOs 2% mål. Det burde våre allierte kunne forvente av et land som Norge.