Kampkraft og bære­kraft – virkelig?

Forsvarspolitikken har fått et nytt og realistisk grunnlag. Den bygger på tre hovedelementer:

• For det første, at Forsvarets beredskap, kapasitet og utholdenhet for nasjonalt krigsforsvar er meget begrenset, nær null. Det skyldes at langvarig under­finansiering har ledet til så mange mangler i beholdninger, vedlikehold, personell­oppsetninger og øving at Forsvarets reelle kampkraft er langt mindre enn det den tall­messige strukturen på papiret skulle tilsi.
• For det andre, at en viktig årsak til under­finansieringen er at planleggingen ikke har tatt høyde for at forsvars­sektoren har en høyere årlig prisvekst enn den generelle som speiles i konsumprisindeksen. Andre forhold teller også, som f.eks. undervurdering av kostnadene ved omorganiseringer.
• Og for det tredje, at den sikkerhetspolitiske ut­viklingen tilsier skjerpet prioritering for nasjonalt ­forsvar og eventuell bistand til andre (spesielt nær­liggende) NATO-land.

Mot denne bakgrunnen har forsvars­sjefen i sitt fagmilitære råd (FMR, 2015) foreslått en betydelig økning av forsvarsbudsjettet for perioden 2017-2020, med prioriteringer for å ta igjen etterslep som nevnt ovenfor, og bringe dagens avdelinger til realistisk kampklar stand. Først når dette er oppnådd vil han prioritere nye kapasiteter og omstillinger som teknologi og endringer i trusselbildet tilsier.

I Langtidsplan for forsvarssektoren (LTP, Prop. 151 S “Kampkraft og bærekraft”, 2016) slutter regjeringen seg til prioriteringene og hovedmålene i FMR, og sikret bred opp­slutning i Stortinget for dette. Debatten i Stortinget, og avvik fra regjeringens forslag i vedtakene omfatter enkeltsaker som kan være viktige nok, men som ikke påvirker de overordnete mål for Forsvarets utvikling som fastlagt i LTP/FMR.

La det ikke herske tvil om at dette politiske fundamentet representerer en milepel i realisme og i politisk vilje til å sikre et grunnlag for en utvikling for et styrket militært forsvar. Det ligger et godt arbeid fra mange aktører bak. Innsatsen og ­resultatet forminskes ikke av de forholdene som omtales i fortsettelsen.

Finansieringen. FMR forutsetter en årlig budsjettøkning i de fire første årene av planperioden, altså til 12 mrd. økning i 2020 og til sammen 30 mrd. kr for årene 2017-2020. LTP viser at regjeringen legget opp til en betydelig lavere bevilgningstakt for de fire første årene enn FMR.

Prioriteringen. I FMR prioriterer forsvars­sjefen å ta igjen etterslepet i be­holdninger og vedlikehold først, dernest å øke operativ virksomhet som krever lengre tid å bygge opp. Men det er ikke mulig å se av budsjettforslaget for 2017 om FMRs prioritering ivaretas. Den reelle økningen av budsjettet for 2017 omkring 2,5 mrd. kr., men de største utgiftsøkningene gjelder poster som vanskelig kan relateres til be­holdninger og vedlikehold.

Kampkraft når? Regjeringens be­tydelig lavere mål for budsjettøkning enn FMRs forut­setning, og usikkerhet om ­prioriteringene, innebærer at forsvars­sjefens mål om å bringe dagen forsvar opp på fire år ikke realiseres. Så kan vi bare håpe at den sikkerhets­politiske situasjonen ikke forverres i et høyere tempo enn ­kapasitetsoppbyggingen. Det er et dristig håp som burde vært tydeliggjort politisk.

Langsiktig bærekraft. Det er fattet vedtak om at realistiske anslag for reell kostnadsvekst skal ­legges til grunn i budsjetteringen. Hvordan dette ­praktisk skal skje er det foreløpig ikke sagt noe om. Gitt de ­historiske syndene på dette området er det helt nødvendig at det i fortsettelsen fremgår av de politiske plandokumentene at det faktisk gjennomføres.

Det er uklarhet om budsjettutviklingen etter 2020. I betraktning av dynamikken i de politiske partiene for å innfri løftet til NATO om 2 % av BNP innen 2024, kan budsjettutviklingen muligvis bli bedre enn en forlengelse av linjen til 2020 som antydes i LTP. Med innfrielse av 2 %-målet innen 2024, og en tydelig prioritering av reell kampkraft, vil usikkerhetene omtalt nedenfor kanskje bortfalle. Tiden vil vise.

Utgiftssiden. Her er det flere spørsmål rundt bærekraften. Landforsvarets fremtid vil bli avklart etter den utredningen som er satt i gang, så det er ikke tema nå. Men for Sjøforsvaret og Luftforsvaret er det grunner for uro:

Driftsprofil. For begge forsvarsgrenene gjelder spørsmål om driftskonsept, dvs. hvor stor andel av ­fartøyene og kampflyene som skal holdes klare for innsats. Det er erkjent at dagens profil hverken gir nødvendig kampkraft eller rimelig utnyttelse av de meget store investeringene i fartøyer og fly. Men hva er egentlig målene, og er målene realistisk budsjettert? Så lenge ikke noe er offentliggjort om dette er det all grunn til å være på vakt ettersom det nettopp er på dette området Forsvarets egen planlegging har vært spesielt mangelfull i fortiden. Uten her å spekulere i hva som vil være en balansert driftsprofil for dagens fartøyer og fly, kan det være nyttig å minne om hvor drastisk nedbyggingen av operativ kapasitet har vært etter den kalde krigen. På høyden hadde vi typisk 20 % av enhetene under vedlikehold, 10-20 % tilgjengelig for trening, og 60-70 % fullt operative og tilgjengelige for oppdrag. Forholdstallene er nå snudd på hodet, slik at vi ikke har mer enn 20 % klare for oppdrag. Faren er at denne driftsprofilen har formet organisasjonene så dypt at drastiske endringer blir meget krevende. Men dette kan mange lesere av Luftled bedømme bedre enn meg, så jeg stopper der.

Strategiske rammevilkår. Kapasitet for nasjonalt forsvar krever omfattende sikring av baser og installa­sjoner mot angrep, også angrep med langtrekkende, presisjonsstyrte missiler. Her ligger vi etter fordi planleggingen siden den kalde krigen ikke har prioritert slik sikring.

Meget store utgifter vil påløpe for sikring av hovedbaser og spredningsbaser, med nødvendig bakkeforsvar, luftforsvar, logistikk, støttefunksjoner, osv. Det er uklart hvor langt disse sidene av konseptet for nasjonalt forsvar er gjennomarbeidet og budsjettert, men argumentasjonen rundt f. eks. valg av kampfly­baser gir grunn til uro.

I sum: Det er all grunn til å anerkjenne den virkelighetsforståelsen som ligger til grunn for LTP, og trenden som er snudd med den reelle økningen i forsvarsbudsjettet for 2017. Samtidig er det så store usikkerheter om både den videre budsjettutviklingen og kostnadene for det nasjonale forsvaret at faren ikke er over med hensyn til arvesynden: anskaffelse av kostbare systemer som vi så ikke makter å drifte for realistisk operativ kapasitet.