Avskrekking og norsk sikkerhetsstrategi
Gitt den nye sikkerhetssituasjonen i Europa, er det naturlig at avskrekking har fått økt oppmerksomhet i Norge. Men skal begrepet ha et analytisk formål, må man vite hva det rommer. Teorien bak avskrekking er basert på en tilsynelatende enkel trussel: “ikke gjør det, ellers kommer det til å koste mer enn det smaker”.
Motstanderen må konkludere at de gunstige konsekvensene av en gitt handling ikke oppveier for kostnadene, enten kostandene er knyttet til militære tiltak som komplisere angrepsplanene (avskrekking ved nektelse) eller til motangrep eller andre konsekvenser (avskrekking ved straff). Forutsetningen for vellykket avskrekking er at trusselen oppleves av motparten som troverdig, noe som igjen hviler på en evne til å påføre kostnader og viljen til å gjøre alvor av trusselen.
Holdninger og forventinger til statlige beslutningstagere
Selv om avskrekking ofte omtales som en politisk naturlov, er avskrekking kun en teori om statlig interaksjon og dreier seg om holdninger og forventinger til statlige beslutningstagere. Det er vanskelig å vite nøyaktig hvorfor en aktør handler eller ikke handler på en bestemt måte. Dette gjør det krevende å vite hvor store kostnader som må trues med for å avskrekke et angrep. Det kan dessuten være misvisende å forutsette at motstanderen er forutsigbar i beslutningsprosessen, eller opererer ut ifra identisk kostnad-nytte-kalkyle. Sammenligninger av operative militære evner er et utgangspunkt – overlegenhet alene kan være avskrekkende – men en demonstrert vilje til å bruke militærmakt er like avgjørende.
Straff-basert avskrekking
Trusselen om å forsvare eget territorium er troverdig fordi interessegrunnlaget er utvetydig (klart og innforstått) – det er forventet at en stat forsvarer seg selv. Når motstanderen frarådes fra et angrep ved å true med et kostbart gjengjeldsangrep, er situasjonen mer krevende siden trusselen om gjengjeldelse ikke uten videre fremstår som troverdig. Et angrep utover landets egne grenser er mer komplisert og krevende. Hvor villig er aktøren til å fortsette konflikten etter at eget territorium er gjenerobret, slik at en tilstrekkelig kostbar straff kan påføres? Og hvor kostbar er tilstrekkelig kostbar?
Ifølge Forsvarsdepartements langtidsplan (LTP), er NATO “kjernen i Norges evne til troverdig avskrekking” gjennom alliansens forpliktelse til kollektivt forsvar. Ved et eventuelt angrep på norsk territorium, vil landets forsvarskapabiliteter utgjør en snubletråd, slik at konflikten opptrappes og at allierte føler seg tvunget til å komme Norge til unnsetning relativt fort. Russlands geostrategiske interesse i Norge (blant annet gjennom “bastionforsvars”-konseptet) er sannsynligvis begrenset til nord i Norge og det norske farvannet, og et eventuelt angrep kan også bli begrenset til denne regionen. Forsterkninger fra enkelte alliansepartnere vil komme i etterkant av en suverenitetskrenkelse. Oppgaven vil være å forhindre videre inntrenging og deretter gjenerobring av norsk territorium. I en slik situasjon er avskrekkingskonseptet basert på å påføre kostnader i etterkant – det vil si å straffe.
Uforutsigbare politiske prosesser
NATOs konvensjonelle militære kapabiliteter kan frembringe tilstrekkelige kostnader. Det er en forventning at NATO vil sørge for frigjøringen av erobret norsk territorium, simpelthen fordi manglende etterlevelse av Artikkel 5 i praksis ville betydd slutten på alliansen. Det er likevel ikke gitt at gjenetablering av norsk suverenitet påfører en tilstrekkelig høy kostnad for å avskrekkes. Ville NATO vært villig til å trappe opp en konvensjonell krig for å påføre smertefull straff med langtrekkende missiler, bombetokter eller bakkestyrker? Alliansens respons blir diktert av uforutsigbare politiske prosesser og er dermed litt mindre troverdig som et avskrekkingselement.
NATO besitter selvfølgelig én kapabilitet som kan påføre nesten utenkelige kostnader – atomvåpen – som kan avskrekke, men er en trussel som mangler troverdighet. Risikoen for et russisk gjengjeldsangrep og påfølgende eskalasjon gjør det vanskelig å se hvordan NATO ville tatt i bruk atomvåpen for noe annet enn å svare på et kjernefysisk angrep. Et konvensjonelt gjengjeldsangrep med eksempelvis langtrekkende missiler eller kampfly mot Russland for å straffe en krenkelse av norsk suverenitet kan også risikere ukontrollert opptrapping som overstiger terskelen for bruk av kjernevåpen. Et angrep i en domene behøver ikke å besvares på en symmetrisk måte – et territorielt angrep på Norge kunne straffes andre steder og på andre måter, men slike trusler må demonstreres og signaliseres for å bli troverdig. Omfattende diplomatiske og økonomiske sanksjoner i kombinasjon med gjenopprettelse av norsk suverenitet kan være en mulig løsning, men konsensus for et tilstrekkelig straffende sanksjonsregime kan være krevende når slike tiltak påvirker andre viktige europeiske interesser.
Avhengig av USA
NATOs evne og vilje til å komme Norge til unnsetning og påføre Russland uakseptable kostnader er i tillegg avhengig av amerikansk militærmakt. USA behøver heller ikke å vente på et NATO vedtak for å sende forsterkninger til Norge. Likevel er USAs bilaterale sikkerhetsgarantier (f. eks. med Japan eller Sør-Korea) direkte forpliktende for Washington, mens den multilaterale NATO rammen gir politisk handlingsrom for å velge mellom en automatisk respons eller koordinering med allierte. Det globale sikkerhetspolitiske landskapet har forandret seg betraktelig siden alliansen var grunnlagt, og forsvaret av Europas territorielle integritet synes i dag mindre bestemmende for amerikanske forsvarsprioriteringer enn sikkerhetsutfordringer i Asia. Kort oppsummert er NATO en pålitelig forsvarsallianse, men mindre troverdig som en mekanisme for straff-basert avskrekking.
Det er krevende å vite hvor store kostnader som må trues med for å avskrekke et angrep
Konklusjon
Etter mange år med begrensede forsvarsbudsjetter og høyere velferdskostnader, må Norge nå velge mellom større forsvarsbevilgninger eller større strategisk risiko. Noen norske kapabiliteter – ubåtene, kampfly, og luftvern – kan være avskrekkende elementer mot angrep. Disse alene utgjør neppe en tilstrekkelig gjengjeldstrussel, men sammensveiset “anti-access” kapabiliteter på alle domene (land, sjø, luft og cybersfæren) kan øke angrepskostandene. For USA er det en vesentlig forskjell mellom å angripe Iran kontra Libya – og forskjellen er luftvern og andre nektelseskapabiliteter.
For Norge kunne autonome systemer i større grad benyttes i fremtiden (koblet til bemannet fartøy som Aegis-fregatter eller F-35 for å fungere som en styrkemultiplikator) for å redusere mannskapsbehov. En omfattende cyberkrigføringsevne kunne også utvikles både for bruk i et nektelseskonsept, men også for offensive gjengjeldelsesoperasjoner. Slike flyttbare kapabiliteter kan brukes i både alliansesammenheng og til å forhindre et angrep mot Norge. Et økt fokus på “anti-access” kapabiliteter kan gi et slags to-trinns avskrekkingskapabilitet som kan fraråde Russland i nord og bidra til at NATO fremstå som et mer troverdig støtteapparat og forsterkningsmulighet.
Om forfatteren:
Michael Mayer er seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier og han har en PhD i statsvitenskap fra Universitet I Oslo. Han har vært gjesteforsker ved Center for Strategic and International Studies i Washington DC fra 2009-2010. Forsker og foreleser om internasjonal sikkerhetspolitikk med særlig fokus på amerikansk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
