Alliert mottak og vertslandsstøtte i en ny nordisk NATO-kontekst: Lærdommer fra Trident Juncture 2018

Med Sveriges og Finlands inntreden i NATO har imidlertid Norges rolle som vertsnasjon endret seg fra primært å være en mottaksnasjon til å bli en viktig transittnasjon for allierte styrker på vei østover. At hele Norden er i alliansen åpner for tettere samarbeid, men reiser også spørsmål om ressursfordeling og koordinering. Hvilke muligheter og utfordringer gir dette for norsk og nordisk vertslandsstøtte?

Vertslandsstøtte er avgjørende for alliertes operative evne

Vertslandsstøtte omfatter sivil og militær støtte gitt i fred, krise, væpnet konflikt og krig av et vertsland til allierte styrker og organisasjoner som er lokalisert på, opererer i eller er på vei gjennom vertslandets territorium. I en militær sammenheng er vertslandsstøtte avgjørende for rask forsterkning fra allierte (enablement), og for å opprettholde de allierte styrkenes stridsevne (sustainment). For forsvarssektoren betyr dette at de med støtte fra sivile aktører må:

1. Ha kapasitet til å håndtere samtidighetsbehov dersom alliert mottak skjer samtidig med Forsvarets egen styrkeoppbygging,
2. Ha kapasitet til å understøtte i hele operasjonens varighet
3. Ha geografisk fleksibilitet til å understøtte operasjoner der de pågår
4. Være responsiv for å understøtte i tråd med styrkenes klartider

Behovet for understøttelse vil imidlertid variere gjennom en operasjon. Mens det i mottaks-, oppsettings- og forflytningsfasen er avgjørende med tilgang til transportinfrastruktur, transportmidler, forlegning og forpleining, vil vedlikeholdstjenester og etterforsyninger være kritiske for å opprettholde styrkenes utholdenhet i en operasjon. De viktigste kildene til vertslandsstøtte er Forsvarets egne ressurser, avtaler med kommersielle aktører og øvrige sivil-militære ressurser i totalforsvaret.

Erfaringer fra Trident Juncture 2018

Trident Juncture 2018 (TRJE18) var den største NATO-øvelsen i Norge siden den kalde krigen, med over 50 000 deltakere fra 31 land, 12 000 kjøretøy og 250 fly og helikoptre. Øvelsen gav en unik mulighet til å teste og evaluere Norges vertslandsstøttesystem. I det etterfølgende er en oppsummering av FFIs evaluering av erfaringene vertslandsstøtten fra TRJE18. Erfaringene fra øvelsen er også nyttige for å diskutere muligheter og utfordringer med den nordiske utvidelsen av NATO.

Rammer for Trident Juncture 2018

Norge hadde tre år til å forberede øvelsen. I denne perioden utviklet Forsvaret et norsk vertslandsstøttekonsept blant annet for å sikre kompetanse hos og god koordinering med totalforsvarsaktørene. Det ble også inngått flere strategiske beredskapsavtaler med store kommersielle aktører som for eksempel Wilnor Governmental Services, Grieg Strategic Services, Bring og Bertel O. Steen, for levering av ulike typer vertslandsstøtte. Dette bidro til å øke kapasiteten i den fire måneder lange vertslandsstøtteoperasjonen. Det geografiske tyngdepunktet for TRJE18 var hovedsakelig på Østlandet, i Østerdalen og sør i Trøndelag, der ressurstilgangen er betraktelig høyere enn i Nord-Norge. Ettersom TRJE18 var en såkalt «high visibility»-øvelse, var finansieringsnivået relativt høyt, og det ble satt av store nasjonale og allierte ressurser, inkludert ekstra bevilgninger, for å gjennomføre og sikre en vellykket øvelse. Videre var krisenivået under TRJE18 var svært lavt, i motsetning til under Cold Response 2022, der planleggingen og gjennomføringen ble preget av både koronapandemi og invasjonen av Ukraina. Oppsummert var det derfor svært gode rammeforutsetninger for nasjonal og alliert planlegging og gjennomføring av øvelsen.

Trident Juncture 2018: Suksessfaktorer og forbedringsområder

Overordnet viste FFIs evaluering av TRJE18 at Forsvaret hadde svært god kapasitet til å understøtte den omfattende vertslandsstøtteoperasjonen. Admiral James G. Foggo i US Naval Forces konkluderte med at «If we can do this in Norway, we can do it anywhere in the alliance». Forsvaret ledet mottaksoperasjonen og understøttelsen av de allierte styrkene, i tett samarbeid med både næringslivsaktører og totalforsvarsaktører. En nøkkelfaktor var bruken av de kommersielle strategiske beredskapspartnere, som økte tilgangen på forsyninger, materiell, infrastruktur, personell og ulike tjenester. Mer enn 99 % av alle bestillingene om vertslandsstøtte ble faktisk levert. En annen suksessfaktor som ble trukket frem, var den sentrale styringen av logistikken, som med militær ledelse ga helhetlig forståelse for ressursbehovet og tilgjengelige kapasiteter. Videre bidro de regionale leveransene til fleksibilitet og høy leveranseevne til 154 ulike lokasjoner.

Til tross for suksessen, avdekket øvelsen flere forbedringsområder. Interoperabiliteten mellom ulike digitale systemer og verktøy var begrenset, det ble behov for å tydeliggjøre ansvarsforholdene, og enkelte typer kompetanse måtte forsterkes underveis. Dette førte blant annet til høy arbeidsbelastning og noe lavere ressursutnyttelse.

Endrede forutsetninger for norsk vertslandsstøtte

Siden 2018 har Russlands invasjon av Ukraina ført til to viktige endringer som påvirker norsk vertslandsstøtte. Det første er Sverige og Finlands medlemskap i NATO, og det andre en NATOs tilnærming til vertslandsstøtte.

Med Sveriges og Finlands medlemskap i NATO har det strategiske landskapet i Norden endret seg betydelig. For det første har Norges rolle endret seg fra primært å være en mottaksnasjon for alliert støtte til å bli en viktig transittnasjon for allierte styrker på vei østover. Sikre transportkorridorer gjennom Norge til Sverige og Finland vil også være avgjørende for å etterforsyne allierte styrker i pågående operasjoner. Dette skiftet medfører betydelige infrastrukturbehov knyttet til mottak, oppsetting og videre forflytning av allierte styrker, samt fasiliteter for alliert trening og øving. For det andre har NATOs grense mot Russland og NATOs operasjonsområde i Norden økt betraktelig. Konsekvensen er at omfanget av allierte styrker som potensielt skal operere i Norden har økt betraktelig, noe som setter økte krav til den norske kapasiteten til å ta imot og forflytte allierte styrker.

Siden invasjonen av Ukraina har også NATOs fokus på nasjonal motstandsdyktighet og evne til å understøtte allierte styrker for alliansens operative evne, økt betraktelig. Mens NATO siden 2016 har satt kvalitative krav til sivile ressurser gjennom «seven baseline requirements», utviklet NATO i fjor et eget vertslandsstøttekonsept som utgangspunkt for kvantitative krav om vertslandsstøtte til medlemslandene. Motivasjonen var å redusere behovet for en lang logistisk hale ved å flytte store ressurser fra hjemlandene. Norge er en av tre pilotnasjoner som utvikler nasjonale planer som skal møte disse kravene til vertslandsstøtte. For Norge vil en konsekvens av disse kravene trolig være økte investeringer i eksempelvis transportinfrastruktur, men det pågår også et utstrakt samarbeid med Sverige og Finland om nettopp dette.

Muligheter

Svensk og finsk NATO-medlemskap gir muligheter for et forsterket nordisk samarbeid som kan bidra til økt evne til å understøtte allierte styrker, og dermed økt stridsevne for allierte styrker.

Økt kapasitet. Erfaringene fra Trident Juncture 2018 viste at Forsvaret ved å samarbeide med kommersielle aktører hadde mer enn tilstrekkelig kapasitet til å dekke vertslandsstøttebehovet til de over 50 000 deltakerne. Den totale kapasiteten i de nordiske landende vil naturligvis være større enn de norske, men et nordisk samarbeid vil også gi muligheter for felles løsninger på forsyningssikkerhet, stordriftsfordeler, bedre ressursutnyttelse og dermed ytterligere økt kapasitet. Denne effekten kan oppnås for ulike typer ressurser som forsyninger, transportinfrastruktur, transportmidler og personelltilgang. Muligheten for økt kapasitet forutsetter imidlertid involvering og integrering av kommersielle og offentlige aktører, som eiere av både produksjonskapasitet og ulike ressurser.

Økt fleksibilitet. Dersom samarbeid om lagring av ulike typer ressurser fordeles på ulike land vil det gi mer fleksibel tilgang samtidig som det er en kostnadseffektiv løsning. Tilsvarende vil et samarbeid om nasjonal produksjon av ulike typer forsyninger bidra til fleksibel tilgang internt i Norden. Drivstoff, som det er identifisert mangler innenfor, er eksempelvis en type ressurs man bør samarbeide om å produsere og lagre. Dette kan sikre tilstrekkelig kapasitet til å kunne håndtere de samtidighetsbehovene som vil oppstå dersom et alliert mottak, klargjøring av egne styrker og luftpatruljering skjer samtidig. Samarbeid om transportkapasitet er også avgjørende for å håndtere samtidighetsbehovet som kan oppstå, mens samarbeid om utvikling av transportinfrastruktur på tvers av grensene vil øke fleksibilitet med hensyn til valg av fremføringsakser, redusere risiko for flaskehalser og bidra til raskere fremføring av allierte styrker og deres materiell.

Økt integrasjon og felles situasjonsforståelse. Trident Juncture 2018 var preget av stort behov for kommunikasjon og koordinering mellom de ulike sivile og militære aktørene for å identifisere behov og tilgang på ulike typer vertslandsstøtte. FFIs evaluering pekte på at sentral styring av ressursene og betydningen av sivil-militær integrering ved bruk av liaisoner var positivt for informasjonsdeling, mens mangel på felles IKT-systemer og rutiner for informasjonsdeling bidro til redusert oversikt over ressursbehov og -tilgang. Med alle de nordiske landene som NATO-medlemmer, kan det utvikles mer helhetlige og integrerte vertslandsstøttekonsepter, forsvarsplaner og sivil-militære løsninger som sikrer effektive allierte mottak i Norden. I tråd med dette er det også nyttig å videreutvikle totalforsvaret i et nordisk ramme. Man kan oppnå økt felles situasjonsforståelse ved å utvikle et nordisk vertslandsstøttekonsept med felles og standardiserte prosedyrer. Videre vil samordning og bruk av felles og egnede digitale verktøy enten disse er graderte, som NATOs Logistics Functional Area Services (LOGFAS), eller ugraderte verktøyer, som Host Nation Ordering and Billing System (HOBS), som til tross for noe ulike bruksområder kan bidra til økt situasjonsforståelse. Svensk og finsk NATO-medlemskap gir også mulighet til økt integrering, noe som vil bidra ytterligere til felles situasjonsforståelse. Det er også avgjørende at sivile offentlige og private aktører på tvers av landene er involvert og integrert i planleggingen av et alliert mottak, for å sikre synlighet på tvers av land og aktører. Under Trident Juncture 2018 var flere kommersielle aktører samlokalisert og godt integrert med Nasjonal logistikkoperasjonssenter, noe som viste seg å være gunstig for den gjensidige forståelsen for alliertes understøttelsesbehov og de kommersielle aktørenes ressurstilgang.

Utfordringer

Med svensk og finsk nato-medlemskap øker omfanget av styrker som potensielt skal understøttes, avstandene for videre forflytning blir større og blir adskillig flere aktører som har en rolle i mottak, understøttelse og videre forflytning av allierte styrker. Dette kan føre til betydelige utfordringer.

Økt kompleksitet. Under Trident Juncture 2018, som bestod av flere parallelle øvelser med ulike formelle og uformelle kommandoforhold, ble behovet for koordinering og kommunikasjon uforholdsmessig stort på grunn av komplekse og uoversiktlige roller, ansvar og myndighet samt kommando- og kontroll-forhold. Flere sivile aktører uttrykte usikkerhet knyttet til hvem som hadde beslutningsmyndighet i ulike scenarioer. I en fellesnordisk ramme for vertslandsstøtten kan kompleksiteten øke ytterligere på grunn av faktorer som økt omfang av sivile og militære aktører, ulike nasjonale regelverk, prosedyrer og planverk og ulike digitale verktøy.

Manglende interoperabilitet. Under TRJE18 førte manglende interoperabilitet i ulike lands IKT-løsninger til at det ble utfordrende å få oversikt over forsyningsstatus i sanntid. Dette førte til redusert informasjonsdeling, økt behov for koordinering av vertslandsstøtten og noe mindre effektiv bruk av tilgjengelige ressurser. Operativt kan dette føre til forsinket mottak og redusert evne til langvarig understøttelse.

Geografiske forskjeller. FFI-rapporten «Geografisk fordeling av sivile ressurser for forsvaret av Norge» påpeker at Trøndelag og spesielt Nord-Norge, begge områder som er utpekt for alliert mottak, har færrest sivile ressurser og lavest regional kapasitet til å gi vertslandsstøtte. Dette ble ikke en utfordring under Trident Juncture, ettersom den primært ble gjennomført i mer ressurstette områder av Norge. Under Cold Response 2022 førte imidlertid lav kapasitet i nord til enkelte forsinkede transportleveranser. I likhet med Norge er både infrastruktur og sivil støttekapasitet begrenset i Nord-Sverige og Nord-Finland. Som mottaks- og transittnasjon blir norsk transportinfrastruktur svært viktig for den videre forflytningen av allierte styrker. Selv om den totale nordiske vertslandsstøttekapasiteten øker med Sverige og Finland i NATO, skal denne kapasiteten dekke et større volum av militære styrker og et større geografisk område. Det kan derfor være behov for beredskapsplaner for å sikre effektiv vertslandsstøtte i disse regionene.

Sikkerhetsklarering og informasjonsdeling. I en militær forsyningskjede er det høye krav til informasjonssikkerhet og kommunikasjonen pågår hovedsakelig på graderte systemer. Dette kompliserer informasjonsutvekslingen og kan føre til at sivile og militære aktører i forsyningskjeden har ulik informasjon og ulik situasjonsforståelse. Mellom ulike nasjoners forsvar er det også noe varierende hvilket graderingsnivå og IKT-systemer som benyttes for koordinering og informasjonsdeling. I tillegg gis ofte sikkerhetsklareringen primært for nasjonale forhold og nasjonal informasjon. Dette er faktorer som bidra til forsinkelser i mottak, fremføring og etterforsyning av allierte styrker.

Dilemmaer for Norge

TRJE18 gav sivile og militære aktører erfaring og kunnskap om hvordan vi som vertsnasjon kan gi best mulig vertslandsstøtte, og Norge utviklet et svært godt fundament for å kunne gi vertslandsstøtte. Med Sverige og Finland i NATO må vertslandsstøtten videreutvikles til å bli både flernasjonal og regionalt integrert. Norge står imidlertid overfor flere dilemmaer i tilpasningen til den nye nordiske NATO-konteksten.

• Ressursallokering: Hvordan fordele begrensede ressurser mellom nasjonale behov og allierte forpliktelser?
• Sivilt-militært samarbeid: Balansen mellom bruk av sivile strategiske partnere og militære kapasiteter må vurderes nøye, spesielt i krisesituasjoner.
• Infrastrukturinvesteringer: Behovet for å oppgradere infrastruktur i områder med lav kapasitet må veies opp mot kostnader og prioriteringer.

Det finnes ingen enkle svar på disse dilemmaene, men praktiske løsninger må utvikles gjennom felles nordisk planlegging, bedre samordning og konkret erfaringslæring. Det er behov for utvikling av felles konsepter og beredskapsløsninger for å balansere ressursfordelingen geografisk. Trident Juncture 2018 førte til et stort kompetanseløft innen vertslandstøtte for det norske totalforsvaret. Med hele Norden som en del av NATO, bør derfor mottak og understøttelse av allierte styrker også øves og trenes i rammen av det nordiske totalforsvaret. Dette vil være avgjørende for å sikre støtte til allierte styrker og evne til effektive allierte mottak i Norden.

Referanser
Birkemo, G. A., Graarud, E., & Halvorsen, O. K. (2019). Et troverdig alliert mottak – erfaringer fra Trident Juncture 2018. FFI-rapport 19/01068.

Birkemo, G. A. og Graarud, E. (2023). Cold Response 2022 – evaluering av vertslandsstøtten. FFI-rapport 23/00140 (Unntatt offentlighet).

Birkemo, G. A., Bergaust, J. C. og Pedersen, O. P. (2024). Fra kjøttkaker til cyberspace – muligheter og utfordringer ved strategisk samarbeid for forsvarssektoren. FFI-rapport 23/01656.

Fjeldavli, S. (2024). Host Nation Support: So what? STRATAGEM.

Hykkerud, R. H. og Birkemo, G. A. (2023). Geografisk fordeling av sivile ressurser for forsvaret av Norge. FFI-rapport 23/02037.