Vedlikeholdskonsept for Luftforsvaret

Forsvaret tok allerede et betydelig grep ved å skille ut Luftforsvarets hovedverksted på Kjeller til et statsforetak i 2011. Dette grepet førte til at det ikke var noe depotkapasitet igjen for luftvedlikehold i Forsvaret, samt begrenset kapasitet til å utføre planlagt forsterkende vedlikehold i Luftforsvaret. Videre konkluderte McKinsey-rapporten fra 2015 at det kunne være mer å hente. Det ble vist til målinger foretatt på et par landverksteder i FLO som ble applisert også til å gjelde Luftforsvaret sitt organiske vedlikehold definert som Operational-level. Analysen konkluderte med at Luftforsvaret var mindre effektive ved at de benyttet mye av sin tid til andre aktiviteter enn å vedlikeholde på fly – blant annet militær og fysisk trening. Dette utgangspunktet førte til at Luftforsvaret i 2018 fikk i oppdrag lage en mulighetsstudie for å bedre effektiviteten. Studien viste handlemåter for hvordan vedlikeholdet i Luftforsvaret kunne innrettes med ulik støtte fra sivil industri.

Studien var utgangspunktet for inngåelsen av strategisk avtale for vedlikehold av luftporteføljen med bakgrunn i analyse fra FLO, som bl.a. gjennom følgende sitat mente det lå et potensiale for å effektivisere vedlikeholdet i Luftforsvaret:
Luftforsvarets brukervedlikehold redefineres til å kun omfatte operational-level (organisk), mens intermediate-level (forsterkende) vedlikehold overføres i en PBL-avtale1 til leverandør til markedsmessige vilkår. Luftforsvaret tilpasser og trekker ned egen struktur tilsvarende.

Anbefalingen fra FLO bygget på tall og data som ikke tok høyde for fremtidig strukturutvikling. I tillegg la anbefalingen til grunn sivile markedsmessige tallgrunnlag for vedlikeholdstrukturen. Luftforsvaret var ikke involvert i dette arbeidet. Anbefalingen var basert på manglende innsikt/forståelse av militært flyvedlikehold og tok ikke hensyn til nødvendige beredskapsmessige forhold for å sikre dynamisk oppdragsløsning ved daglige operasjoner og beredskap i henhold til FSJs operative krav.

På oppdrag fra Forsvarsstaben (FST) høsten 2018 utviklet Luftforsvaret, fire ulike alternativer for framtidig vedlikeholdskonsept med strategisk partner.

• 1 – Full bortsetting
• 2 – O-level minus, Luftforsvaret skal kunne levere innenfor operative krav selvstendig i 7 dager, foreta flyklargjøring og ha kapasitet innen ikke-planlagt vedlikehold samt noe planlagt for å utnytte egen kapasitet. Alt annet vedlikehold skal settes bort til industrien.
• 3 – O-level, Luftforsvaret skal kunne utføre alt operational-level vedlikehold. Industrien utfører planlagt forsterkende vedlikehold og depotvedlikehold. Det vil si kun kommersielle kontrakter uten beredskapsavtaler.
• 4 – Industriens rolle begrenses til depotvedlikehold.

For å forklare hovedskillene mellom alternativ 1 og 2 ble følgende vurdering lagt til grunn.

Produksjonen innen de enkelte våpensystemene kan variere mye med situasjonen. Prinsipielt kan dette illustreres slik (selv om det er forskjell mellom systemene):
Som illustrert i figur 1 er det varierende belastning på vedlikeholdsorganisasjonen. Dette gjør det nødvendig å også ivareta noen tyngre vedlikeholdsoppgaver slik at arbeidskraften kan effektivt utnyttes også i en normalsituasjon samtidig som oppgavene i korte perioder kan nedprioriteres slik at ressurser raskt kan frigjøres og kraftsamles ved oppdukkende hendelser (Int ops, Lavintensitets operasjoner (LI)/Dynamiske FredsOperasjoner (DFO), Nasjonal Høyintensitet (HI)). Dette er ikke unikt for Luftforsvaret og vil gjelde for enhver aktør som skal ivareta vedlikeholdet av militære våpensystemer. For å gi en større forståelse av handlemåter som er valgt i Luftforsvaret vil jeg gi en mer inngående beskrivelse av de to handlemåtene som er benyttet;

Alternativ 1 – Full bortsetting

Analysen viste at det trolig bør skilles mellom ulike systemer og i hvilken grad disse er viktige for statssikkerhet vs samfunnssikkerhet. Analysen viser at et alternativ som innebærer full bortsetting vil således kunne vurderes for enkelte systemer som primært understøtter samfunnssikkerhet. Full bortsetting vil ikke være forsterkende for ideen om et totalforsvarskonsept, da Forsvaret ikke vil inneha noen vedlikeholdskapasitet for systemer der full bortsetting velges.

Alternativ 2 – O-level minus

Alternativ 2 er et alternativ som gir en indikasjon på den teoretisk minste organiske vedlikeholdskapasiteten Luftforsvaret kan ha som gir et minimum av evne til å ivareta beredskapsmessige hensyn, om leveransene fra industrien skulle svikte. Det sentrale i et slikt alternativ vil være hva Luftforsvarets organisasjon da bør dimensjoneres for og hvilken risiko en vurderer som akseptabel. I denne sammenhengen kan man legge til grunn at det er operativ ambisjon som bør være dimensjonerende for Luftforsvarets organiske vedlikehold. En minimumsambisjon kan da være evne til å kunne håndtere nasjonale lavintensitetsoperasjoner/ dynamiske fredsoperasjoner (LI/DFO). Dette stiller minimum krav til flyklargjøringskapasitet, men dette vil normalt ikke være tilstrekkelig fordi det nokså hyppig oppstår feil på militære luftfartøy som man trenger kapasitet til å utbedre. Om en minimumsorganisasjon bare dimensjoneres for flyklargjøring, vil luftfartøyene gradvis bli stående på bakken på grunn av oppdukkende feil og annet akutt vedlikeholdsbehov.

Gitt at den operative ambisjonen ligger fast, må det settes en tidsgrense for Luftforsvarets kapasitet til feilretting. Et sentralt spørsmål vil være hvor lang tid det er behov for å kunne operere uten, eller med, reduserte leveranser fra industrien. I denne sammenhengen kan man legge til grunn at staten har hjemmel til å gripe inn ved for eksempel streik, konkurs, anbudsproblematikk og lignende, men at beslutningsprosessen og tiltakene kan kreve noe tid før de får effekt. Dette vil antagelig kunne variere med situasjonen, men for å kunne dimensjonere en minimums vedlikeholdsorganisasjon er det nødvendig å legge et bestemt antall dager til grunn.

Man antok at tiden for at myndighetenes beslutninger og tiltak kan gjenopprette sivile leveranser fullt ut kan ta inntil 7 dager. Dette gir grunnlag for å beregne en vedlikeholdsorganisasjon som er i stand til å stille tilstrekkelig operativt materiell for å løse aktuelle oppdrag uten støtte fra sivil industri i dette tidsrommet, og i operasjonsmiljøer, eller innenfor klartider, som sivil industri vanskelig kan etterkomme. En kan da ta utgangspunkt imateriellbehovene for å løse oppdrag, tilgjengeligheten på operativt materiell og feilraten for det aktuelle våpensystemet, for å finne ut i hvilken grad det er behov for kapasitet til å utbedre feil i tillegg til kapasitet til flyklargjøring. Handlemåten innebærer minimal kapasitet i Luftforsvaret og at industrien må i noen grad vil kunne bidra innen O-level med feilretting av større feil ol. En absolutt minimumsløsning vil gi nokså store begrensninger på hva som kan utføres med militære ressurser og hvor lenge. I en gitt situasjon må en da påregne at styrkeproduksjon og mindre prioriterte oppgaver ikke kan løses og at det er industrien som da må overta disse oppgavene helt og holdent om det militære personellet gis andre oppdrag. Et annet aspekt for den militære organisasjonen er at den ikke kan bli så liten at reproduksjon av kompetanse ikke kan ivaretas i egen organisasjon.
Forsvarssjefen har besluttet videreutvikling av Luftforsvarets vedlikeholdskonsept med utgangspunkt i alternativ 2.
Se figur 2.

Forståelse av forskjellige vedlikeholdsnivåer

Luftforsvarets vedlikeholdskonsept med O-level (operasjonelt nivå, I-level (mellom-nivå) og D-level (Depot nivå), kan forstås sammenfallende med nivå 1-3 i Bestemmelse om materiellforvaltning. Sett opp mot European Military Airworthiness Requirements (EMAR) sine 2 nivåer for vedlikehold (Line- og Basevedlikehold) er Luftforsvarets forståelse av overgangen fra 3 vedlikeholdsnivåer til 2 vedlikeholdsnivåer illustrert i
figur 3.

Det vil være systemspesifikke variasjoner mellom de 2 nivåene i EMAR. Samt overgangene mellom nivåene vil være «flytende». EMAR setter også krav til hvordan man innretter og organiserer egen organisasjon for å levere vedlikehold med riktig og god kvalitet. EMAR kravene gjelder også for sivile samarbeidspartnere og andre nasjoner vi samarbeider med.

Avtaler med strategisk samarbeidspartner (STRATSAM)

Med bakgrunn i vedtatt konsept inngikk FLO en overordnet strategisk avtale KDA/KAMS i juni 2019 og fulgte senere opp med å inngå en delavtale for strategisk samarbeid på NH90. Videre er «komponentavtale» med KAMS (som omfatter vedlikehold av komponenter på flere systemer) og fasevedlikehold F-16 inngått under samme paraply. KAMS understøtter nå FMA med vedlikehold og klargjøring av F-16 for salg. Flere våpensystemer står for tur, blant annetBell412 og P-8. Se figur 4.

I tillegg har KAMS avtale og F-35 Joint Program Office (JPO) for vedlikehold på motor til F-35, som følge av at disse er omfattet av egne PBL-avtaler. Her inngår KAMS kontrakt med produsenten som underleverandør til disse.
C-130 er omfattet av «komponentavtalen» og har vært vurdert mot ytterligere strategisk samarbeid, men det har vist seg å ikke være økonomisk lønnsomt da omfanget er for lite på hovedvedlikehold for kun 4 fly/skrog. Her benyttes Marshall som vedlikeholdsleverandør, som er en hovedaktør i det europeiske markedet. Det benyttes fastprisavtaler (stykkpris) for hvert enkelt vedlikehold med leverandøren.
For systemer på vei ut (Seaking, F-16) fullføres allerede inngåtte avtaler med ulike samarbeidspartnere, som avsluttes suksessivt i forhold til utfasingen.

EMAR som kvalitetssystem

Luftforsvaret vil med innføringen av EMAR og vedtatt vedlikeholdskonsept (alternativ 2) som grunnlag, etablere sin virksomhet for å kunne levere i henhold til operative krav. Luftforsvaret benytter beregninger fra FFI i forhold til bemanning for å kvalitetssikre plantallene og unngå feildimensjonering. Fokuset er O-level («line maintenance» iht EMAR).

Samarbeidet med strategisk partner er viktig og nødvendig for å sikre samlet vedlikeholdskapasitet. Dette gjør at Luftforsvaret kan fokusere på bygge egen organisasjon for å sikre dynamisk oppdragsløsning ved daglige operasjoner og beredskap iht fastsatte operative krav med utgangspunkt i forsvarsjefens beslutning om Alternativ 2 med nødvendig støtte fra strategisk partner for å sikre flytilgjengelighet og utholdenhet i krise og krig.

Dette fokuset ligger fast og bør være styrende for oppbyggingen av vedlikeholdskapasitet på våpensystemer som er under etablering. Langsiktig strategisk samarbeid vil skape forutsigbarhet og sikre effektiv ressursutnyttelse hos begge parter, samt en forsterkende effekt i totalforsvarstankegangen. Luftforsvaret bruker FFI for å beregne og kvalitetssikre dimensjoneringen vedlikeholdsorganisasjonene slik at man unngår feil og en fordyrende overkapasitet.
Vi har etablert Alternativ 2 på alle luftsystemer med unntak av Saab Safari (Alternativ 1). Hvilken løsning man ender med på P-8 ligger inne til beslutning.

Effekter for Luftforsvaret

Strategisk samarbeid i henhold til vedtatt konsept (Alternativ 2) medfører at Luftforsvaret holder dimensjoneringen av egen vedlikeholdsorganisasjon og dermed årsverksbehov på et lavere nivå enn uten strategisk partner.
Fokuset Luftforsvaret har på å bygge opp egen kapasitet i henhold til vedtatt vedlikeholdskonsept gir forutsigbarhet og tydelighet i forhold til dimensjonering og leveranser i hele Luftforsvarets vedlikeholdsorganisasjon.
Det er likevel grunn til å ha et sterkt søkelys på at forutsetningen i avtalen om at kostnadseffektivt luftvedlikehold oppfylles. Når Forsvaret styrer eksterne leveranser mot én leverandør gjennom strategisk partnerskap, vil dette begrense konkurransemulighetene der det finnes andre tilbydere. Dersom tildelte kontrakter «benchmarkes» i et åpent marked vil det bidra til å måle effektiviteten og prisnivået til strategisk partner. Luftforsvaret erfarer at det er svært viktig å følge opp de ulike kontraktene vi har, og anser det som helt nødvendig å ha bestillerkompetanse i forhandlinger som kan utfordre alle leverandører til Forsvaret. Leverandører vil alltid kunne opptre opportunistisk, og kanskje særdeles i et lukket marked.

Luftforsvaret er «small fleet operator» på de fleste systemer. Man må være villig til å diskutere de økonomiske konsekvensene for Forsvaret dersom man fastholder at alt fremtidig vedlikehold skal utføres av én aktør i stedet for å vurdere leverandører som kan utnytte stordriftsfordeler i et globalt marked. Dette må veies opp mot ambisjonen i St.meld 17 som sier at man ønsker å legge til rette for at nasjonal industri skal prioriteres. Spørsmålet blir til slutt hva man er villig til å betale for.

Avslutning

Jeg vil presisere at jeg har stor tro på mulighetene i strategisk samarbeid. I tillegg til forventet effekt knyttet direkte til vedlikeholdsløsningene, vil jeg påpeke øvrige positive ringvirkninger av samarbeid som vi allerede ser konturene av på Bardufoss, hvor Forsvarets samarbeid med KDA/KAMS gir positive effekter mht utdanning og rekruttering. Dette fører videre til økt innovasjon og næringsutvikling i områder der strategisk partner etablerer seg samlokalisert med Forsvarets virksomhet. Dette har positive indirekte effekter for Forsvaret og KDA/KAMS i form av et bedre arbeidsmarked og er helt i tråd med anbefalinger gitt i Svendsen-utvalgets rapport.

For luftsystemene er hvert våpensystem omfattet av egne vedlikeholds-/ og forsyningsløsninger – fra helhetlige PBL-løsninger til mer tradisjonelle vedlikeholds- og forsyningskonsepter. De ulike våpensystemene er også i forskjellige faser av modenhet fra prosjektfase til mange års driftsfase. I tillegg er det stor forskjell på antall flyskrog som skal vedlikeholdes innen hvert våpensystem. Alle disse variablene krever forskjellig tilnærming til strategisk samarbeid og kontraktsformer. Uavhengig av dette følger Luftforsvaret vedtatt vedlikeholdskonsept, både innenfor oppbygging og selve utførelse av vedlikehold.

Luftforsvaret erfarer allerede et godt samarbeid med strategiske partnere. Fokuset på kostnadseffektiv og bærekraftig utvikling av luftvedlikehold, som oppfyller FSJs operative krav, ligger fast, noe som var forutsetningen i løsningen med Alternativ 2.